Antonia Díaz
El 27 de Mayo pasado la presidenta de la Comisión Europea presentó su propuesta de Fondo de Recuperación “Next Generation”. Este fondo está dotado con 750 mil millones de euros (mm€) y complementa el Marco Financiero Plurianual (MFP) 2021-2027. Su motivación es (1) contrarrestar los efectos asimétricos de la crisis de la COVID19 sobre los países dependiendo de su composición sectorial y (2) evitar que las respuestas nacionales, condicionadas por situaciones fiscales muy diferentes, amenace el mercado único. Esta propuesta centra el debate en la discusión de mecanismos de coordinación y cobertura de riesgos para articular una respuesta conjunta a la crisis apelando a criterios de eficiencia en vez de solidaridad, lo que es muy clarificador. No solo eso, sino que explicita la política económica que pretende impulsar la EU en el medio plazo y es importante que entendamos cómo aprovechar todo su potencial.
Un instrumento novedoso
El fondo “Next Generation” está organizado en tres pilares:
1. Ayudas directas a los Estados miembros. De estas, el grueso del presupuesto se canaliza a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (650 mm€). Este Mecanismo provee de fondos a los Estados que presenten el correspondiente Plan de Recuperación y Resiliencia. Este plan debe ser compatible con los objetivos del Semestre Europeo. Los fondos se van librando de acuerdo con el logro de objetivos. En esta partida de ayudas directas aparece 15 mm€ para el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural que, probablemente, se usará para reformar la PAC.
2. Ayudas dirigidas a las empresas, canalizadas a través del BEI. 15.3 mml€ de ayuda a inversión estratégica y 3.1 mm€ para sostener la solvencia de las empresas en aquellos sectores más afectados por la pandemia. El Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas decide qué empresas pueden recibir esos avales europeos.
3. Fondos para emergencias. De los 12.5 mm€ de esta partida, el 75% se destinan a un Programa de Salud que permita la coordinación de la respuesta europea a futuras emergencias sanitarias.
Se trata de una propuesta inteligente. En vez de avalar prestamos a los países miembros, los recursos se incluyen en el presupuesto de la EU, ligándolos a los objetivos de la EU. Esto es, por una parte, una mayor intervención de la Comisión Europea y, por otra, condicionalidad con mayúsculas. Al estar los fondos ligados al Marco Financiero Plurianual, los países no necesariamente tienen acceso inmediato a esos recursos. Tendremos que esperar a la negociación de Julio en el Consejo Europeo y, suponiendo que no haya retrasos, en enero de 2021 se iniciará la ejecución del MFP 2021-2027. De aquí hasta entonces, para hacer frente a los efectos económicos de la crisis de la COVID19 sólo contamos con los fondos del MEDE y la actuación del BCE en los mercados. Recordemos que se ha relajado las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y, más importante aún, se está permitiendo financiar y recapitalizar campeones nacionales. Es decir, en el medio plazo, la política industrial más nacionalista tiene mayores márgenes de actuación y esto favorece a los países con mejor situación fiscal. Como ilustración, echemos un vistazo a las ayudas que, de una manera u otra, están dando los diferentes Gobiernos de la UE. La siguiente tabla, elaborada por Bruegel, clasifica las ayudas en Impulso fiscal y se refiere a la inyección directa de recursos ya sea por gasto sanitario, ERTEs, etc. El segundo tipo se refiere a aplazamientos en pagos de impuestos y otros y la tercera se refiere a los compromisos en avales y garantías públicas. Como vemos, Alemania, al tener el mayor colchón fiscal de la EU, es el país que más recursos ha inyectado en la economía. Esta heterogeneidad en las respuestas de cada país se va a prolongar en el tiempo. Algún día se podrá calcular el daño que esta crisis, tras la Gran Recesión, ha hecho al mercado único.
Ilustración 1: Medidas fiscales adoptadas a 25 de mayo de 2020, Bruegel Institute
La Comisión planea financiar el Fondo de Recuperación con la emisión de obligaciones con un vencimiento entre 3 y 30 años, pero también propone crear nuevos instrumentos impositivos. Primero, se propone una reforma del European Trading System, y crear un mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono. Segundo, plantea crear un impuesto digital sobre las empresas con un volumen de negocio superior a 750 mill€. Para más adelante quedan los planes de armonizar la imposición de las empresas. En definitiva, se trata de una iniciativa de bastante más alcance que la emisión de eurobonos, que ha acaparado demasiado debate sobre la manera en la que se debería coordinar la respuesta europea a la crisis.
¿La botella medio llena?
Al echar un vistazo de conjunto a esta propuesta de la Comisión Europea a mí me parece que sus puntos más importantes son:
• El Fondo de Recuperación se articula como un gigantesco proyecto para la reconversión industrial en la EU. El objetivo es guiar y facilitar la transición digital y ecológica. Dado que tenemos que ayudar a nuestras empresas hagámoslo pensando en el largo plazo. Aunque Estados Unidos y China tienen el liderazgo digital, van con retraso en la necesaria transformación ecológica y ahí es donde Europa puede ganar terreno.
• Se pone el énfasis en el fortalecimiento de las cadenas de suministro de la EU, especialmente en el punto 2 de ayudas a las empresas, como manera de reforzar el mercado único. Al leer esta frase a todos nos viene a la mente la industria del motor y enseguida vemos ganadores y perdedores. Creo que debemos cambiar el punto de vista y pensar en cómo este Fondo puede ayudarnos a cuidar e impulsar nuestro empequeñecido sector industrial.
• El Fondo pone el acento en la construcción de bienes públicos europeos como el Programa de Salud, y la inversión en I+D.
• Esta propuesta sienta las bases para pensar en fiscalidad conjunta, la pata que falta para la integración europea. Para empezar, se abre la puerta a financiar los programas de la UE con impuestos armonizados. Esta es la clave.
No se si el volumen de fondos comprometido es suficiente; seguramente no lo será, pero no perdamos de vista que este Fondo de Recuperación es un primer paso para avanzar en la integración europea. A mi entender, no podemos avanzar en esa integración si no impulsamos bienes públicos conjuntos financiados con un instrumento fiscal armonizado e incentivando la interconexión de todo el tejido productivo. La soberanía común se construye así; estableciendo lazos reales cuya ruptura tiene un coste enorme (y que dan enormes beneficios a todos). Una vez establecidos, el propio interés lleva a la coordinación de las políticas.
A pesar de que este Fondo incentiva la coordinación de políticas económicas, deja mucho margen de actuación a los gobiernos. El grueso del programa son ayudas directas a los Estados que presenten un Plan de Recuperación al que la Comisión tiene que dar el visto bueno. Esto es una invitación directa a la responsabilidad de cada país. Además, este Fondo es la propuesta de la Comisión que aún tiene que pasar por el Consejo, de vuelta al Parlamento, etc. Es decir, durante los próximos meses esta propuesta puede verse alterada tanto en cuantía como en estructura. La negociación entre los Estados va a ser dura. Por eso, estos meses son cruciales.
¿Cómo aprovechamos el fondo?
Es necesario abrir un debate sobre qué política industrial queremos para estar preparados. Como no podemos ser lo que no somos (de momento) ni podemos ni debemos olvidar nuestros principales sectores, debemos pensar en la construcción, turismo, agricultura. El sector de la construcción es uno de los pilares de la economía verde dado que casi un tercio de las emisiones de CO2 vienen del sector residencial. El turismo tiene un papel estratégico para la cohesión territorial y sostenimiento del sector agrícola. Aunque no se dice literalmente en la propuesta de la Comisión, mi impresión es que vamos a ver un cambio profundo en la Política Agrícola Común que se va a reorientar al European Green Deal. No solo eso, el sector turístico tiene sinergias con el sector de salud (pensemos en cuidados geriátricos) que deben ser estudiados, incentivados y explotados. Esto no quiere decir que haya que abandonar a la industria, pero no se puede hablar de todo en un post.
Tenemos que llegar a enero con un bosquejo de Plan de Reconstrucción y Resiliencia. Ya sabemos que quien toma la iniciativa condiciona el debate. El Gobierno de España ya lo hizo al proponer que el Fondo de Recuperación diera transferencias, no prestamos, financiado con recursos propios de la EU. Fue esta propuesta la que quitó el foco sobre el debate de la solidaridad europea y maniqueos clichés culturales. Debemos seguir tomando la iniciativa.
Es urgente desarrollar las competencias del Ministerio de Sanidad en materia de Salud Pública para poder gestionar de forma eficaz las políticas que se articulen a través del Programa de Salud Europeo. La coordinación y comunicación entre C.C.A.A. es imprescindible. Ya hemos visto las dificultades con que hemos enfrentado esta pandemia. Las actuaciones no coordinadas tienen grandes costes sociales.
Hay que poner sobre la mesa que necesitamos de forma urgente una reforma que aumente nuestra capacidad fiscal. En este blog hemos hablado exhaustivamente sobre ello (como son tantas, se puede ver aquí todas las entradas que mencionan la palabra impuestos). El consenso general es que, aunque los tipos impositivos son parecidos a los de los países de nuestro entorno los tipos efectivos son significativamente más bajos. Esto se debe a que las bases imponibles son más estrechas y, como se ha visto durante la Gran Recesión, más sensibles al ciclo económico. Esto redunda en que tengamos una capacidad fiscal menor que la que nos corresponde y más volátil. Hay que ensanchar bases imponibles. Hay que abrir este melón por varias razones. La primera es por justicia horizontal. La segunda es por eficiencia: lo peor que pueden hacer los impuestos es crear rentabilidades artificiales. La tercera es por coherencia con Europa. No podemos pedir coordinación fiscal entre países y mantener un sistema fiscal lleno de agujeros. Sin tener la casa aseada no se tiene poder de negociación.
España como problema y la búsqueda de una solución
Tenemos grandes retos que afrontar, no ya en los próximos años, sino en las próximas semanas. Y hay que actuar. El problema de fondo es que no tenemos un proyecto común, como decía ayer Alfonso Novales en este blog. ¿Cuál es nuestro plan de futuro? ¿Qué país queremos? Si preguntamos a todos los partidos políticos todos señalarán los mismos problemas. La ósmosis entre poder ejecutivo y judicial, un sistema judicial decimonónico en forma de pensar y en medios, el endeble diseño de checks and balances (si alguien puede darme una traducción al castellano, se lo agradezco), la inacabada construcción autonómica, las mil reformas del sistema educativo, la pauperización de la ciencia, un sistema fiscal como un queso de Gruyer… y así puedo seguir una hora más. Todos estamos de acuerdo en los problemas pero no nos ponemos de acuerdo en las soluciones. Y esto es así porque cada solución responde a una finalidad: ¿qué se pretende conseguir?
Alrededor de 1914 Ortega y Gasset dijo “España es el problema y Europa la solución”. Las primeras elecciones democráticas (desde 1936) se celebraron en junio de 1977. El Gobierno de Adolfo Suárez solicitó la admisión en la CEE un mes más tarde. En octubre se firmaron los Pactos de la Moncloa. La Comisión aprobó iniciar las negociaciones de adhesión en noviembre de 1978. Nos adherimos a la CEE en 1985. Con esta cronología quiero ilustrar que hubo un tiempo en que el proyecto común era la admisión en Europa y a ese fin se dirigió los esfuerzos de todos. Imagino que durante la firma del Tratado de Adhesión la frase de Ortega resonaría como un triunfo. Ahora ya somos Europa. No hay instancia superior que nos quite la responsabilidad de abrir el gran debate sobre el proyecto común.