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Evaluación de políticas públicas: el caso del descuento de residentes

La evaluación rigurosa de las políticas públicas es defendida por una mayoría de economistas y, por supuesto, por Nada es Gratis (véase aquí el amplio tratamiento que se le ha dado al tema en este blog). Un caso que posiblemente pueda considerarse a la vez como un éxito y un fracaso de la evaluación de políticas públicas es el de las subvenciones al desplazamiento aéreo y marítimo de los residentes en las islas al resto de España. Voy a explicar en qué consiste a mi entender el éxito y el fracaso de tal evaluación y si de ello podemos extraer algunas lecciones. Con permiso de los lectores, lo haré un poco a modo de crónica personal porque fui parte en el debate público sobre esta política.

Cuando me mudé a las Islas Baleares hace ya 25 años, el descuento aéreo a los residentes era de un 25%, es decir, los isleños pagábamos tres cuartos del precio final de volar (o ir en barco) a la península; la diferencia iba a cargo de los presupuestos del estado. No es muy difícil predecir el efecto probable de tal sistema de subvención. De hecho, se lo explicamos a nuestros estudiantes casi al entrar por la puerta en primero de economía: cuando el cliente solamente paga un porcentaje del precio final, la demanda se hace menos sensible al precio, es decir, menos elástica, y las empresas tienen incentivos a subir sus precios. Vaya, de pura introducción a la economía. Nada que no viéramos en 2022 cuando, por ejemplo, el gobierno redujo el IVA a la gasolina.

Poco a poco, con el paso de los años, el descuento a residentes se fue incrementando. Primero a un 30%, luego a un 50%. Hasta que, en el año 2017, el partido Nueva Canarias solicitó subirlo hasta el 75%. En un primer momento el por entonces ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro (PP), rechazó con aplomo la demanda. Pero como la aprobación de los presupuestos del 2018 dependía del voto canario, el gobierno lo aprobó (véase aquí un resumen de las noticias de entonces). Recordemos también que en junio de 2018 se produjo la moción de censura de Pedro Sánchez que supuso un cambio de gobierno, así que la implementación final de la subida del descuento a residentes en las islas pasó a depender del nuevo gobierno y del nuevo ministro de Fomento, José Luis Ábalos (PSOE), quien, a pesar de algunas reticencias, aceptó finalmente ejecutar el incremento.

A lo largo del año 2018, ante el pobrísimo debate público existente sobre la cuestión en las Islas Baleares (y en Canarias y en el resto de España), decidí ponerme el sombrero de economista-intelectualillo comprometido y escribí en la prensa local una serie de artículos al respecto en los que criticaba el incremento del descuento, tanto por los previsibles efectos que iba a tener en los precios fijados por las aerolíneas como por su enorme coste presupuestario (véase aquí, aquí, y aquí). El último de estos artículos, publicado en noviembre de 2018, pocos meses después de la entrada en vigor del nuevo descuento, tuvo un enorme impacto mediático y generó comparecencias diversas de miembros del gobierno balear, incluyendo encuentros de la entonces presidenta balear, Francina Armengol, con el ministro de Fomento, José Luis Ábalos, para tratar el tema.

El quid principal de aquel artículo era recoger unos pocos datos que mostraran los precios de los vuelos entre Palma y Madrid-Barcelona durante esa institución tan española que es el megapuente de la Constitución. Como se observa en la tabla siguiente, extraída del mismo artículo, los precios de los vuelos Palma-Barcelona/Madrid-Palma eran mucho mayores que en los del sentido inverso antes del descuento. Puesto que era más probable que estos trayectos fueran utilizados por residentes isleños, y por tanto con derecho al descuento, que iban a pasar el puente a la península, esos precios más altos indicaban la existencia del efecto previsto del descuento en las tarifas aéreas.

Obviamente, tal y como expliqué en su momento, y como seguro saben los lectores de Nada es Gratis, tal ejercicio, aunque sugerente, resulta insuficiente para esclarecer y establecer una causalidad clara entre el descuento a residentes y los precios de los vuelos a la península. Para ello, era necesario realizar una evaluación rigurosa de la política. Después de comparecencias múltiples de consellers y del ministerio, de llamadas a las aerolíneas para que no subieran los precios, de más llamadas aun a la CNMC para que, por favor, por favor, vigilara los precios, aunque no existieran sospechas de colusión por parte de las aerolíneas, después de propuestas de tarifas máximas y/o planas entre las islas y la península, y de un largo listado de otras ocurrencias por parte de los distintos responsables políticos, se decidió que una serie de organismos públicos iban a evaluar de forma rigurosa el efecto del descuento. ¡Bravo!

Concretamente, la CNMC, la AIREF y el mismo Ministerio de Fomento llevaron a cabo sendos estudios que evaluaron los efectos del incremento del descuento del 50% al 75%. Esta entrada en Nada es Gratis aparecida un par de años más tarde explica muy bien los resultados obtenidos por aquellos tres informes. En resumen, y tal y como la ciencia económica nos enseña, un mayor descuento genera subidas de precios, con la indeseable consecuencia de que buena parte de la reducción en el precio debida a la subvención no va a parar al bolsillo del viajero isleño sino a engordar las cuentas de resultados de las aerolíneas. Asimismo, los análisis mostraron la gran regresividad de esta política: una gran cantidad de dinero (que desembolsa el Estado, es decir, todos nosotros) se utiliza para subvencionar a una minoría de residentes con un elevado nivel de renta que adquieren una gran cantidad de billetes muy caros.

Así que ¡Misión cumplida! La evidencia disponible había demostrado de forma rigurosa que el descuento a residentes es una mala política, cara, ineficiente y regresiva, por mucho que tuviera el muy loable objetivo de facilitar la movilidad de los isleños al resto de España. Ante ello, claro está, se procedió a reformar el sistema de descuento aéreo y marítimo y…

Pero ¡no tan rápido! No confundamos el deseo con la realidad. Lo que sucedió entonces fue que tras hacerse públicos los resultados de las evaluaciones, la reacción tanto política (del gobierno y de la oposición, del PSOE, el PP y el resto de los partidos), como mediática en las islas fue la de resistirse a la reforma del sistema, fue la de defender a ultranza ese descuento del 75% porque constituye un ‘derecho’ que no se debe poner en cuestión. Pongamos un ejemplo entre muchos de lo que se sucedieron esos días: cuando el ministro Ábalos cuestionó la política por su regresividad, la presidenta Armengol salió en defensa del descuento ninguneando tales efectos regresivos (véase aquí). Los medios de comunicación, aunque publicaban artículos en los que se cuestionaba el efecto del descuento, se posicionaron también en contra de la reforma del sistema. Incluso se escribieron apasionados editoriales clamando que la pervivencia del descuento era una cuestión de justicia. Es por todo ello que, pese a la evidencia de la que disponemos sobre lo errado de esta política, en la actualidad seguimos con el mismo sistema de descuentos, un sistema que supone un coste anual de más 800 de millones de euros para el erario público (ver aquí).

Usted que me lee podrá preguntarse, entonces ¿dónde está el éxito en toda esta historia? Pues en el hecho de que gracias a la presión pública y mediática se llevaron a cabo informes que evaluaron la política. Un factor, entre otros, que sin duda influyó en esto fue el debate y la crítica alrededor del incremento del descuento. Y aquí me gusta pensar que mis artículos en prensa tuvieron su efecto, aunque fuera pequeño; un ejemplo de la importancia que la participación de los economistas en los debates sobre políticas públicas puede tener.

¿Y dónde reside el fracaso? Está claro: al final seguimos igual, atrapados en el mismo sistema costoso e ineficiente. Las causas de este fracaso colectivo son sin duda múltiples. La entrada de NeG citada anteriormente lo atribuye a “un problema de incentivos, el gobierno central asume todo el gasto que supone el descuento, por lo que los políticos autonómicos tienen poco o ningún interés en reformar el sistema actual para, sin deteriorar la conectividad, conseguir ahorrar parte de los fondos públicos que ahora mismo van a parar a las cuentas de resultados de las compañías aéreas”. Está claro que este factor es parte del problema, pero también que hay margen para que las administraciones mejoren en términos presupuestarios reformando el sistema y manteniendo los objetivos de movilidad de la política. ¿Por qué entonces no se lleva a cabo esa reforma?

Parece claro que el diseño institucional de la evaluación de políticas públicas puede mejorar. Por ejemplo, incrementado la rendición de cuentas de las administraciones cuyas políticas sean sujetas a evaluación. Sería interesante que algún experto en evaluación de políticas públicas comparada nos explicara el margen de mejora existente en el marco español a partir de otras experiencias. Al final, sin embargo, la implementación de las políticas públicas y su posible reforma depende en gran medida de la cultura política existente en el país, de las normas no escritas, y de la presencia de un debate público informado y riguroso. En el caso del descuento a residentes, los partidos políticos afrontaron el debate con eslóganes pobres y simplones; los medios de comunicación, aunque sirvieron de plataforma desde la que se pudo plantear debate y críticas, se posicionaron en contra de la reforma y a favor del status quo; y la sociedad civil, personificada, por ejemplo, en organizaciones de consumidores, estuvo ausente. Que este patrón no sea exclusivo del caso del descuento a residentes y se produjera en otros casos, como el debate alrededor del AVE (ampliamente tratado en este blog) es un problema, seamos honestos, de más bien difícil solución.