¿Vuelven a trabajar, o no? Los efectos de recortes en el subsidio por desempleo en el mercado de trabajo

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Por Gerard Domènech Arumí y Silvia Vannutelli

Todos recuerdan en España la reforma laboral de febrero de 2012. En este blog se discutió (y se sigue discutiendo) en muchas ocasiones, por ejemplo aquí, aquí, o aquí. Sin embargo, es posible que muchos de ustedes no recuerden una segunda reforma que pasó mucha más desapercibida, la de julio de 2012. En ella se modificó varios aspectos sobre prestaciones y subsidios por desempleo (Vea Rebollo-Sanz y Rodríguez-Planas, 2020, para un estudio sobre la reforma en prestaciones). Uno de los aspectos más controvertidos que introdujo fueron los cambios en el “subsidio para mayores de 52 años,” que permitía (permite) cobrar unos 430€ al mes de forma indefinida a todos los desempleados sin rentas y mayores de 52 años que hubiesen agotado el paro.

Piense en Juan (nuestro trabajador ficticio en la entrada de hoy). Juan trabajó toda su vida en la misma empresa manufacturera hasta agosto de 2010, momento en que su empresa tuvo que recortar personal por la crisis y acabó en la calle. Por suerte, Juan tenía dos años de paro y sabía que, por su edad (justo acababa de cumplir 50), podría acceder al “subsidio para mayores de 52 años” (llamémosle “Subsidio” a partir de ahora) una vez agotado el paro. Juan tenía una senda hasta la jubilación y estaba tranquilo, así que pensó que tampoco hacía falta poner demasiado empeño en buscar trabajo, ¡y más cuándo las opciones eran tan malas! (Figura 1).

Figura 1. Evolución del desempleo en España (2003-17), por tipo de prestación y edad. Fuente: SEPE.

Lo que no sabía Juan es que, el 15 julio de 2012 y sin avisar, el gobierno de Mariano Rajoy iba a subir la edad mínima para acceder al Subsidio, de 52 a 55 años. Este cambio le pilló por sorpresa y con muy poco tiempo para reaccionar. Y es que, cuando se enteró sobre la reforma, solo le quedaban 15 días de paro. Con 52 años acabados de cumplir, ya no podría acceder al Subsidio que le iba a permitir cobrar 430€ de forma indefinida. Ahora solo podría acceder a una ayuda de seis meses y luego tendría que buscarse la vida – encontrar un trabajo o explorar otras opciones en el sistema de desempleo o bienestar.

Datos y estrategia empírica

Nuestro artículo evalúa la historia de Juan y de los otros 50.000 trabajadores que no pudieron acceder al Subsidio después de julio de 2012 por ser demasiado jóvenes. Para ello, comparamos el comportamiento de Juan con el de David, otro trabajador muy similar que también agotó el paro en agosto de 2012, pero con 55 años (por lo que no le afectaron las nuevas reglas). Más específicamente, utilizamos una muestra de datos administrativos de la Seguridad Social (Muestra Continua de Vidas Laborales) para comparar las historias de más de 10.000 trabajadores como Juan y David. Trabajadores de edades similares (de 52 a 58) que agotaron el paro en una ventana de dos años (de julio de 2011 a julio de 2013). El cambio inesperado en las reglas del subsidio (nuestro “experimento natural”) es lo que nos permite aislar los efectos del recorte de otros factores en el mercado de trabajo (por ejemplo, el ciclo económico).

Resultados

La Figura 2 resume nuestros resultados principales del modelo de diferencias en diferencias. Con la reforma, los trabajadores que perdieron acceso al Subsidio (52/55yo Subsidy en el gráfico) tuvieron más éxito y fueron más rápidos (150 días en promedio) en encontrar trabajo (en comparación con los trabajadores que no perdieron acceso al Subsidio). En este sentido, la reforma funcionó “bien”.

Sin embargo, también vemos que muchos trabajadores sustituyeron el subsidio con duración ilimitada por otros con duración limitada (Other UA en el gráfico) o bien salieron de facto del mercado de trabajo (por ejemplo, especulamos, a través de la renta activa de inserción u otros programas). Este fenómeno se conoce en la literatura como program subsitution (vea Inderbitzin et al., 2016 o Kyyrä y Ollikainen, 2008, para ejemplos en Austria o Finlandia).

Figura 2. Los efectos de la reforma de 2012 sobre el mercado de trabajo

Fueron los trabajadores más jóvenes (como Juan) los que reaccionaron más rápido y encontraron trabajo. Los trabajadores relativamente más mayores (con edades entorno a 54-55) fueron más propensos a utilizar otros subsidios y programas (p.ej., pensiones por invalidez) y a “salir” del mercado de trabajo. Finalmente, como podríamos esperar en un contexto con un 26% de paro, vemos que los trabajadores afectados por la reforma encontraron trabajos peor remunerados.

La reforma ahorró al gobierno unos 600 millones de euros, con un matiz importante. En la última parte del artículo, intentamos calcular los efectos de la reforma sobre las finanzas del estado. Los efectos son a priori ambiguos. Por un lado, parece ser que los trabajadores pasaron menos tiempo en desempleo, lo que aliviaría el gasto en prestaciones. Por otro lado, muchos trabajadores recibieron otros subsidios o encontraron trabajos con sueldos más bajos, lo que reduciría la recaudación por impuestos. Teniendo todo esto en cuenta, estimamos un ahorro de 11.500€ por trabajador. Con aproximadamente 52.000 trabajadores afectados, esto equivale a un total de 600 millones de euros. Para poner este número en perspectiva, piense que esta cantidad representaba un 12% del ajuste fiscal que la Comisión Europea había pedido para España unos meses antes. Parece pues un ahorro considerable.

Sin embargo, debido a las particularidades del sistema de pensiones en España y a razones algo técnicas, el ahorro real fue sustancialmente menor (estimamos unos 140 millones de euros). Sin entrar en detalles, la razón principal es que el ahorro provino mayoritariamente de cotizaciones a la Seguridad Social que el gobierno dejó de abonar (además de los 430€ al mes, el Subsidio cotiza para la jubilación – otros subsidios no). En un sistema de reparto (pay-as-you-go en inglés), las pensiones de hoy se pagan con las cotizaciones de hoy. Por tanto, el ahorro del gobierno en cotizaciones se tradujo en un incremento en el déficit en la Seguridad Social.

Conclusiones

Entonces, la reforma de julio de 2012, ¿fue buena o mala? Bueno, las cosas no suelen ser blancas o negras. La reforma fue efectiva. Muchos desempleados encontraron trabajo y ayudó a aliviar las finanzas públicas. Y todo esto en medio del peor mercado de trabajo en la historia de la España democrática. Tiene mérito.

Pero volvamos a Juan. Después de pasar tanto tiempo en el paro y sin un nivel de educación adecuado para competir en un mercado con gente mucho más cualificada, sus perspectivas laborales eran objetivamente pobres. Podía aceptar la primera oferta de trabajo (seguramente con un sueldo bajo) o intentar exprimir el sistema el máximo tiempo posible (malviviendo con 430€ al mes). Todas las opciones eran malas.

¿Qué hacer, entonces? En la misma línea que Bentolila et al. (2017), pensamos que la reforma de 2012 tendría que haber ido acompañada de políticas activas de empleo enfocadas a los trabajadores más desaventajados (con menos educación y mayores) y concentradas en los primeros momentos de desempleo. Sin la capacidad para reciclarse, malas perspectivas laborales, y un sistema que permite (más o menos) ir de subsidio en subsidio, la decisión entre volver a trabajar o no, para muchos trabajadores como Juan, estaba clara.

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