De Hugo Cuello y Octavio Medina
A raíz de la pandemia ha vuelto al debate público la pregunta de cómo organizar nuestro estado del bienestar para proteger a los más vulnerables. Uno de los protagonistas del debate ha sido la idea de una renta –sea básica o mínima– que reduzca los efectos de la crisis económica y quizá también se convierta en una pieza permanente de nuestro sistema de prestaciones.
El debate sobre las virtudes y carencias de este tipo de programas ha causado mucho revuelo en redes sociales, pero la realidad (como siempre) es algo más aburrida. Los programas de transferencia de renta existen desde hace décadas y la evidencia sugiere que funcionan si se diseñan bien y, por lo tanto, pueden ser un instrumento útil para nuestra política social.
Las revisiones del impacto de los distintos programas sugieren que pueden reducir la pobreza y tener efectos positivos en numerosos indicadores. Por ejemplo, las transferencias –condicionadas y no condicionadas– han contribuido a reducir el abandono escolar y aumentar la independencia económica de las familias en países como México, Brasil, o Marruecos. Otros estudios que analizan experimentos de rentas universales en países desarrollados también muestran resultados significativos, como un aumento en los años de escolarización o mejoras en la salud mental de las familias dependiendo del caso.
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Una crítica habitual a esta clase de programas es que –incluso reconociendo sus impactos positivos– pueden tener efectos adversos como reducir la participación en el mercado laboral.
Pero la literatura muestra que no suele ocurrir –y cuando sí ocurre, los efectos son pequeños–. Por ejemplo, un estudio riguroso de Banerjee et al sugiere que no hay evidencia robusta que sostenga que las transferencias desincentivan sistemáticamente la participación en el mercado de trabajo. Otra revisión de la evidencia desarrollada por el Overseas Development Institute encontró que de las 14 evaluaciones de impacto realizadas en diferentes contextos y países, 9 de ellas no encontraron ningún efecto en los niveles de empleabilidad de los receptores. Es decir, seguían trabajando exactamente igual que si no hubieran recibido esas prestaciones. Y en aquellas que sí mostraron efectos, ¾ eran impactos positivos: Los receptores mejoraron su participación en el mercado laboral. Los únicos casos en los que reducían la empleabilidad eran en aquellos trabajadores de edad avanzada o que trabajan con personas dependientes. Tampoco se han encontrado grandes cambios en la participación de los receptores en la economía informal.
Es cierto que gran parte de esta evidencia proviene de programas en países de ingresos medios y bajos, pero por suerte esto está cambiando. Una revisión de casos en países como Estados Unidos, Canadá y Suecia, por ejemplo, sugiere que los ciudadanos que reciben transferencias incondicionales no reducen su participación laboral, o en el peor de los casos reducen ligeramente el número de horas trabajadas sin abandonar el mercado laboral.
Otra crítica habitual es que dar dinero directamente a las familias puede aumentar el gasto en productos nocivos o “bienes de tentación”, como por ejemplo el alcohol o el tabaco. Sin embargo, la evidencia sugiere que esto tampoco es cierto. Un estudio reciente analiza una serie de programas de transferencias sugiere más bien lo contrario: las transferencias mantienen constante o incluso reducen el consumo en bienes de tentación en la mayoría de los casos.
En resumen, las transferencias no fomentan comportamientos negativos, sino que ayudan a las familias vulnerables a mejorar sus condiciones materiales y calidad de vida. Los ingresos adicionales permiten que las familias pasen de vivir preocupadas por las dificultades de llegar a fin de mes a tener más ancho de banda, tanto económico como psicológico.
Diseño: reducir trabas y condicionantes para facilitar el acceso
Sin embargo, en toda política pública el diablo está en los detalles. Una de las ventajas de un programa de rentas es que su gestión puede ser más sencilla y barata que la de otros programas tanto para los receptores como para los gestores. Por ejemplo, un programa de vales para gastos concretos requiere un mayor control por parte de la administración y más trámites al receptor. Pero un programa de transferencias con muchas trabas prácticas, o con muchos condicionantes para el acceso también acaba erosionando esas ventajas.
Por ello, sería deseable que cualquier futuro programa de transferencias facilite lo máximo posible los trámites para pedir las ayudas. Un programa con un diseño fantástico sobre el papel puede fracasar porque las trabas administrativas convierten el acceso en una carrera de obstáculos. Los costes no financieros como el tiempo invertido en averiguar los requisitos, las múltiples visitas a la agencia u oficina, o incluso la necesidad de presentar copias de documentos, tienen efectos perniciosos y pueden dejar fuera a la población que más lo necesita. En España, por ejemplo, sólo acceden a los programas de renta mínima el 7,6% de los ciudadanos que tenían derecho a recibirlos.
También podría considerarse la eliminación del requisito de desempleo –y especialmente del requisito de estar inscrito como demandante de empleo–. Si el objetivo del programa es mejorar la calidad de vida de las familias vulnerables, también debería cubrir a los trabajadores y trabajadoras que no llegan al umbral de ingresos designado. Añadir más requisitos desincentiva la salida al mercado laboral además de perjudicar a las familias más vulnerables con trámites innecesarios que reducen el acceso de forma arbitraria.
Por supuesto, las transferencias no son un remedio perfecto. No solucionan todos los problemas de familias en riesgo de pobreza y tienen limitaciones a largo plazo. Pero pueden ser un instrumento más. España es de los países que menos ayuda a las rentas bajas por culpa de las deficiencias en el sistema de prestaciones. Es esencial desarrollar nuevas medidas que lleguen a la gente que realmente las necesita. Y las transferencias son un instrumento con atributos que lo hacen atractivo: resultados positivos, bajo coste de administración y bajo coste de acceso si el diseño es apropiado.
Como afirmaron Esther Duflo y Abhijit Banerjee poco después de ganar el Nobel, décadas de evidencia demuestran que las familias vulnerables no dejan de trabajar por el hecho de que las ayudas sociales se vuelvan más generosas. Un debate riguroso y constructivo sobre las posibilidades y limitaciones de las transferencias pasa por evaluar la evidencia que disponemos y superar las narrativas que no tengan suficiente solidez empírica. Solo así podremos construir programas efectivos y accesibles para combatir la pobreza.
Hugo Cuello es investigador en el Innovation Growth Lab de la fundación británica de innovación Nesta.
Octavio Medina es asociado senior en ideas42, una organización sin ánimo de lucro que utiliza la economía del comportamiento para mejorar las políticas sociales.