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Subvenciones a residentes en transporte aéreo: La importancia de elegir un buen mecanismo¹

De Ginés de Rus (ULPGC, UC3M y FEDEA) y M. Pilar Socorro (ULPGC)

En cualquiera de los vuelos de hoy entre Madrid y Las Palmas de Gran Canaria, por un billete de ida y vuelta (idéntico en sus condiciones) por el que el residente canario haya pagado 100 euros, el no-residente habrá pagado 400 euros. Con independencia de su lugar de residencia, la aerolínea habrá ingresado 400 euros por cada viajero. En el caso del residente, los 300 euros restantes los pone el contribuyente. En el mismo vuelo, por otro residente que haya optado por una tarifa flexible de 200 euros, la aerolínea habrá ingresado 800 euros. Los 600 euros restantes van a cargo del contribuyente.

Esta subvención ad valorem del 75% del precio del billete (aplicable a cualquier vuelo nacional desde/a un territorio no peninsular) ha sido analizada recientemente por la CNMC (aquí), el Ministerio de Transportes y la AIReF (aquí). El interés por analizar esta política surgió tras el aumento del descuento desde el 50% al 75% en 2018 (desde 2017 para todos los vuelos interinsulares), y las quejas de los gobiernos canario y balear por las subidas de precios que se produjeron tras el aumento de la subvención. Una vez finalizados estos estudios, la conclusión del Gobierno es que se mantiene el mecanismo de subvención ad valorem vigente, a pesar de que la partida presupuestaria correspondiente pasó de 324 millones de euros anuales a 730 tras dos años de aplicación del 75% de subvención. A la recomendación contenida en el informe de la AIReF de utilizar una subvención fija por billete y ruta, el Gobierno responde que dichos informes, informes son, y que descarta “una modificación del sistema actual”.

Más allá del interés directo que uno pueda tener con respecto a esta política, su análisis muestra la utilidad de la evaluación económica de las políticas públicas, y el papel complementario del análisis económico del problema, y el contraste, con microdatos, de las conclusiones que se desprenden de dicho análisis (en una entrada próxima, Ángel Martinez Jorge explica el estudio econométrico que forma parte de la evaluación de esta política). También para evidenciar las dificultades de modificar un mecanismo establecido cuando las circunstancias políticas no son favorables.

¿Por qué se subvenciona el precio de los vuelos a los residentes en Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla? Supongamos que la lejanía, la fragmentación territorial, etc., así lo aconsejan, y que de esta manera se garantiza una conectividad aérea razonable a precios asequibles. Supongamos, además, que el mercado, a pesar de la alta densidad existente en la mayoría de las rutas afectadas, produce un equilibrio no deseable desde algún criterio social que damos por bueno.

No discutimos aquí el objetivo de la política. Lo tomamos como dado. Es nuestro punto de partida para analizar la manera en que se aplica dicha política, los efectos económicos que produce el mecanismo elegido, y su comparación con un mecanismo alternativo que permite conseguir el mismo objetivo de manera más eficiente. Finalmente, comentamos de forma sucinta los impedimentos que existen para introducir un mecanismo alternativo superior.

En nuestro modelo (aquí) analizamos, partiendo de una situación de equilibrio sin subvención, los efectos que tiene la introducción de una subvención ad valorem en el precio (de residentes y no residentes) y en el gasto público. Estos resultados los comparamos con los que se obtendrían con una subvención específica (cuantía fija) que produjera el mismo efecto que la subvención ad valorem (mismo efecto sobre el precio que finalmente paga el residente o, alternativamente, mismo efecto sobre las arcas públicas). Utilizamos dos situaciones extremas en lo referente a la estructura de mercado: una situación en la que ninguna aerolínea operando en la ruta tiene poder de mercado (un caso asimilable al de competencia perfecta), y una situación en la que una única compañía aérea opera en la ruta sin sustitutivo alguno. La estructura de mercado real en cada ruta estará entre estos dos casos polares de competencia perfecta y monopolio.

Otro elemento determinante en el análisis es la cuota de los no residentes en la ruta (o mejor en cada vuelo) ya que, incluso en una situación de monopolio, el ejercicio de poder de mercado tras la introducción de la subvención al residente se vería sensiblemente limitado si los no residentes tuviesen un peso significativo. Los efectos en precios y cantidades dependerán, además del grado de competencia y el porcentaje de los no residentes, de las funciones de demanda de los residentes y los no residentes y de los costes de operación de las aerolíneas, entre otras. En términos prácticos, la desagregación por ruta y periodo de tiempo es esencial, si queremos evaluar los efectos económicos de las subvenciones. Mientras que el porcentaje de residentes en las rutas interinsulares es bastante similar (en torno al 87% en las rutas interinsulares canarias y al 77% en las rutas interinsulares baleares), este porcentaje varía mucho en las rutas nacionales no interinsulares, con un rango que va desde el 13,7% al 78,6%. Los modelos empíricos que emplean datos agregados no ofrecen suficiente información para distinguir las rutas en las que la política está resultando eficaz de aquellas en las que la política está produciendo efectos adversos significativos.

El análisis muestra que en un mercado competitivo los dos tipos de subvención producen el mismo efecto, siendo irrelevante el peso del segmento no residente. En el caso del monopolio, por el contrario, las diferencias pueden ser importantes, especialmente en aquellas rutas en las que el porcentaje de residentes es muy alto. Supongamos a efectos ilustrativos, una ruta en la que todos los viajeros son residentes y el coste marginal es constante. Si se introduce una subvención del 75%, la disposición a pagar se multiplica por cuatro para cualquier cantidad demandada, el precio subvencionado es marginalmente inferior al inicial, el nuevo precio de equilibrio se cuadriplica con respecto al subvencionado, y la compañía se apropia prácticamente la totalidad de la subvención. En el caso de una subvención específica, un mínimo descuento produciría el mismo efecto sobre el precio que finalmente pagan los residentes cuando se aplica una subvención del 75%. Con la específica, los no residentes mejoran porque los precios para ellos no subirían tanto, y también mejoran los contribuyentes al reducirse el gasto público.

La Figura 1 representa la situación inicial sin subvención en la que el precio que pagan residentes y no residentes viene dado por A continuación, se comparan los efectos de introducir una subvención ad valorem de valor σ con una subvención específica  s equivalente, es decir, que dejaría a los residentes pagando el mismo precio final Como puede observarse, con una mínima subvención específica podrían alcanzarse los mismos resultados sobre el precio de los residentes que con la subvención ad valorem. Sin embargo, el efecto sobre el precio que pagarían los no residentes y la carga de los contribuyentes serían radicalmente distintos:

Figura 1. Equilibrio con subvenciones para residentes: el caso de monopolio

Los principales resultados del modelo, susceptibles de ser contrastados con el análisis econométrico son:

• Cuanto mayor sea el nivel de competencia en la ruta, más eficaz será la subvención a residentes.

• Con poder de mercado, la subvención ad valorem es equivalente al uso combinado de una subvención específica más una subvención a los beneficios. Por tanto, aunque una subvención específica de lugar al mismo precio para los residentes que la subvención ad valorem, la subvención ad valorem aumenta el poder de mercado del monopolista y, por tanto, hace que la compañía aérea cobre un precio más alto, lo que se traduce en beneficios extraordinarios para las aerolíneas, precios más altos para los no residentes y mayor gasto público.

• Con la subvención ad valorem, cuanto más alto es el precio del billete, mayor es la subvención. Esto implica, en primer lugar, que con la subvención ad valorem las compañías aéreas tienen un incentivo menor para ser eficientes en costes y cobrar precios más bajos. En segundo lugar, tienen menor incentivo para invertir en tecnologías que permitan reducir costes. En tercer lugar, cuanto menos eficiente en costes es la compañía aérea, mayor subvención recibe. Por último, los pasajeros que compran billetes más caros reciben una subvención mayor.

• La diferencia entre la subvención ad valorem y la subvención específica equivalente es mayor cuanto más alta es la proporción de pasajeros residentes en la ruta y menos importante es la demanda de los no residentes para las compañías aéreas (ya sea porque su disposición a pagar es baja o porque su demanda es muy inelástica con respecto a los precios).

• Por todas estas razones, la primera conclusión es que fomentar la competencia en la ruta es la política prioritaria; y la segunda, que una subvención específica es superior a una subvención ad valorem, especialmente en las rutas en las que haya un bajo nivel de competencia (intra o intermodal) y una baja proporción de pasajeros no residentes.

•  La subvención específica equivalente, la que implica el mismo precio para los residentes que la subvención ad valorem (o, alternativamente, el mismo gasto público), depende de las características de la ruta, tales como el nivel de competencia, la proporción de pasajeros residentes, las funciones de demanda de los residentes y los no residentes y los costes de operación de las compañías aéreas, entre otras. Estas características de la ruta, en especial las funciones de demanda de los residentes y los no residentes, pueden ser diferentes en distintos períodos del año. También debemos tener en cuenta que los costes de operación de las compañías aéreas pueden aumentar a corto plazo si se produce un aumento de la demanda, mientras que podrían ser constantes a largo plazo. La tercera conclusión por tanto es que el importe de la subvención específica ha de variar por ruta, y posiblemente por periodo temporal, teniendo en cuenta las características particulares de cada una y las condiciones del mercado. Esta subvención específica debería revisarse anualmente o en el caso de que se produzcan shocks externos que lo justifiquen. Aunque la subvención ad valorem es más sencilla en su aplicación, sus elevados costes asociados justifican la relativamente mayor complejidad de la específica.

El informe de la AIReF (aquí) muestra, mediante el análisis desagregado de dos millones de vuelos, que las pistas que ofrece el modelo micro básico apuntaban en la dirección correcta (véase el análisis pormenorizado que realiza Angel Martinez Jorge en la entrada que complementa la evaluación de esta política pública). En los vuelos nacionales no interinsulares, los precios suben (y por tanto la subvención total) con el paso del 50% al 75% de bonificación del precio del billete y lo hacen en proporción directa con el porcentaje de residentes en el vuelo. Además, muestra que la oferta no ha variado significativamente atendiéndose el aumento de demanda con una mayor ocupación media por vuelo, lo que elimina la justificación de la subida de precios por un aumento de costes a corto. Por último, muestra que las OSP en Canarias con precios máximos regulados, y un único operador de hecho, han dejado los precios constantes durante los últimos diez años mientras que en los vuelos con el resto de España los precios bajaban un 30 por ciento en media en dicho periodo, reflejando la entrada de nuevas compañías y la reducción de costes en el transporte aéreo.

Si la evaluación económica realizada ha puesto en evidencia debilidades notorias en la implementación de la política pública descrita, proponiendo alternativas para su mejora, ¿por qué el Gobierno se resiste a tomarlas en consideración? Además de los equilibrios políticos que refuerzan el status quo, hay un elemento central, común a muchas otras políticas que implican gasto público: la existencia de dos niveles de gobierno (en el que el regional pide y el central financia). Este sistema de gobernanza genera incentivos perversos que conduce a un equilibrio similar al dilema del prisionero.

Otra de las razones que se han utilizado para defender la subvención ad valorem frente a la específica es que la primera es más sencilla en su aplicación. A través de algunas simulaciones numéricas, y bajo los supuestos de nuestro modelo teórico, obtenemos que, para conseguir el mismo efecto sobre el precio de los residentes que una subvención específica, con la subvención ad valorem el gobierno necesitaría gastar alrededor de un 4% más de fondos públicos si el porcentaje de residentes en la ruta es del 1%, 34% más de fondos públicos si el porcentaje de residentes en la ruta es del 50%, y alrededor de 277% más de fondos públicos si el porcentaje de residentes en la ruta es del 90%. Dada la magnitud de estas diferencias, parece razonable testar estos resultados de forma empírica cambiando a una subvención fija en un grupo de rutas representativas y evaluar, en base a sus resultados, si merece la pena extender el nuevo mecanismo al conjunto de la red subvencionada.

[1] El informe sobre el que se basa este artículo fue encargado a los autores por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) para el Spending Review sobre Infraestructuras de Transporte, financiado por la UE a través del Structural Reform Support Programme (SRSS). Las opiniones que contiene reflejan únicamente la opinión de los autores y no implica una posición política de la Comisión Europea o de la AIReF, ni son responsables de ningún uso que pueda hacerse de la información que contiene.