La Unión Europea pretende alcanzar la neutralidad climática en 2050. Esto implica que, en menos de 28 años, los países miembros deben eliminar la práctica totalidad de sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Esta es una meta ambiciosa, pero el proceso de descarbonización de la economía europea ya está en marcha. Las emisiones del sector eléctrico han caído con fuerza en la última década, principalmente por la irrupción de tecnologías renovables como la solar fotovoltaica y la eólica. Pero también sectores como la industria o el sector residencial emiten hoy menos GEI que en 1990.
Sin embargo, hay un sector que presenta un comportamiento distinto al de los demás: el sector del transporte. En 2019, este sector emitió el 28,5% de las emisiones de GEI de la Unión Europea (solamente por detrás del sector eléctrico), la gran mayoría proveniente del transporte terrestre. Pero la principal preocupación radica en que, en términos agregados, las emisiones de este sector no solo están por encima de los niveles de 1990, sino que (por lo menos hasta antes de la pandemia) continuaban aumentando año a año.
La Unión Europea y varios de sus países miembros cuentan con multitud de instrumentos que, de manera directa o indirecta, aspiran a reducir las emisiones de GEI del transporte terrestre, principalmente a través de su electrificación. Para ello, se pretende incentivar el despliegue de nuevas tecnologías como los vehículos eléctricos (EVs por sus siglas en inglés) y vehículos híbridos enchufables (PHEVs por sus siglas en inglés) (véase esta entrada sobre los beneficios climáticos del vehículo eléctrico). Entre estas medidas destacan los límites de emisiones europeos para turismos y furgonetas, los impuestos a la gasolina y al diésel, la creación de zonas de bajas emisiones, y los subsidios directos a la compra de vehículos. Este último instrumento, pese a existir en multitud de países, repercute en las arcas públicas y no está exento de polémica (véase aquí, aquí y aquí).
Es por esta razón por lo que en este reciente documento de trabajo (junto a Aleksandar Zaklan y Peter Haan) ponemos el foco en la penetración de vehículos híbridos enchufables y eléctricos en el mercado alemán y estudiamos el papel del subsidio alemán en su compra. Para ello, procedemos en tres pasos. Primero documentamos de forma descriptiva el diseño de dicho subsidio y la evolución de las matriculaciones de vehículos desde enero de 2015 hasta febrero de 2022. En segundo lugar, nos valemos de información sobre matriculaciones en países vecinos para cuantificar la demanda adicional inducida por el subsidio alemán. Finalmente, calculamos los costes de reducción (abatement costs) de CO2 de esta medida.
El gobierno alemán implementó por primera vez el subsidio para vehículos eléctricos y vehículos híbridos enchufables en mayo de 2016 con un subsidio estatal que alcanzaba los 2.000€ y 1.500€ respectivamente. A ello se sumaba una rebaja de igual cuantía en el precio del vehículo por parte de los concesionarios, por lo que la suma alcanzaba los 4.000€ para vehículos eléctricos y los 3.000€ para híbridos enchufables. Dado que no está claro hasta qué punto la rebaja por parte de los concesionarios representa una disminución real del precio final, nos centramos únicamente en el subsidio directo por parte del Estado.
Dos reformas posteriores en noviembre de 2019 y junio de 2020 aumentaron paulatinamente la cuantía del subsidio e introdujeron diferencias en función del precio del vehículo. A partir de junio de 2020, los vehículos con un precio inferior a 40.000€ recibían 6.000€ de subsidio en el caso de vehículos eléctricos y 4.500€ en el caso de vehículos híbridos enchufables. Los vehículos con un precio entre 40.000€ y 65.000€ euros recibían cuantías algo menores, mientras que los vehículos de más de 65.000€ no recibían subsidio alguno.
Este primer gráfico nos muestra las matriculaciones mensuales en Alemania desglosadas por tipo de vehículo desde 2015 hasta febrero de 2022. Las líneas punteadas verticales corresponden a la introducción y los posteriores aumentos del subsidio, mientras que las áreas grises marcan periodos de confinamiento debidos a la pandemia. Como se desprende del gráfico, durante los primeros años la inmensa mayoría de las alrededor de 300.000 matriculaciones mensuales eran de coches con motores de combustión (ICE por sus siglas en inglés), es decir, coches con motores de gasolina o diésel. Los vehículos híbridos (no sujetos a este subsidio) comienzan a hacerse un hueco en el mercado a mediados de 2018, mientras que las matriculaciones de vehículos eléctricos (EV) e híbridos enchufables (PHEV) se mantienen en niveles bajos hasta después del segundo aumento del subsidio en junio de 2020.
La rapidez de este aumento se aprecia mejor en los siguientes gráficos, ya que se centran en matriculaciones de vehículos eléctricos (izquierda) y vehículos híbridos enchufables (derecha) desglosadas por segmentos de precios. Las matriculaciones de vehículos eléctricos se concentran en modelos por debajo de 40.000 € y alcanzan a lo largo de 2021 las 30.000 matriculaciones al mes. En el caso de vehículos híbridos enchufables, el aumento se debe tanto a matriculaciones de vehículos por debajo de 40.000€ como de vehículos entre 40.000 y 65.000.
Como último apunte descriptivo, estos mapas muestran la penetración de vehículos eléctricos (izquierda) y vehículos híbridos enchufables (derecha) en 2021 en cada uno de los 401 distritos de Alemania. Ambas tecnologías alcanzan cuotas de mercado por encima del 20% en muchos distritos, pero también se observa una heterogeneidad geográfica marcada, especialmente en el caso de los vehículos eléctricos. Se reconoce con facilidad la región de la antigua República Democrática Alemana al noreste del país, aún hoy en día una de las zonas con menor renta per cápita.
Llegados a este punto, la pregunta que nos hacemos es en qué medida este aumento de matriculaciones se debe al subsidio a la compra por parte del gobierno alemán, y no a otras razones. En concreto, la Unión Europea endureció en 2020 los límites de emisiones de CO2 citados inicialmente, lo que incentivaba a los fabricantes a sacar nuevos modelos eléctricos y de híbridos enchufables al mercado y a reducir sus precios. ¿Es posible que el aumento que se desprende de los gráficos mostrados previamente se deba exclusivamente a esta medida?
Para responder esta pregunta nos valemos de datos sobre matriculaciones mensuales de vehículos eléctricos e híbridos enchufables en países vecinos (Suecia, Dinamarca, Bélgica, Luxemburgo, Francia, Suiza y Austria). La evolución de las matriculaciones en estos países nos permite aproximar el contrafactual alemán, es decir, la evolución de matriculaciones de vehículos eléctricos e híbridos enchufables en Alemania de no haberse implementado el subsidio. Únicamente la diferencia entre las matriculaciones observadas y las contrafactuales son atribuibles al subsidio. Nuestros resultados indican que el subsidio sí tuvo efecto, aunque mucho menor del que se desprende de un simple análisis descriptivo. Es decir, la mayoría de las matriculaciones no se debieron a dicho subsidio. De las matriculaciones observadas, un 60% en el caso de vehículos eléctricos y un 75% en el de vehículos híbridos enchufables habrían ocurrido de todas maneras.
En un ejercicio cuantitativo final, traducimos estos resultados en términos de costes de reducción de CO2. Esta medida cuantifica cuántos euros (en nuestro caso del contribuyente alemán) son necesarios para evitar la emisión de una tonelada de CO2 a la atmósfera. Este cálculo requiere de una serie de suposiciones y no pretende dar resultados exactos, sino órdenes de magnitud. En nuestro caso, los costes de reducción de CO2 alcanzaron los 870 € por tonelada de CO2 en el caso de vehículos eléctricos y los 2.470 por tonelada de CO2 en el caso de vehículos híbridos enchufables. Estas estimaciones incluyen tanto las emisiones de CO2 directas de los híbridos enchufables como las emisiones en el sector eléctrico atribuidas a cargar la batería de vehículos eléctricos e híbridos enchufables.
A nuestro parecer, estos resultados ponen el foco en dos aspectos sobre los que merece la pena reflexionar. En primer lugar, el subsidio alemán para vehículos eléctricos no parece ser especialmente eficiente, lo cual queda reflejado en unos costes de reducción relativamente altos. Sin embargo, pueden estar justificados subsidios con altos costes de reducción si, como en este caso, se persigue introducir una nueva tecnología en el mercado para que se desaten economías de escala. En tal caso, el cálculo de costes de reducción de CO2 debería incluir la demanda futura de vehículos eléctricos debida a la reducción de precios ocasionada por dichas economías de escala, pero este aspecto es difícilmente cuantificable. En segundo lugar, la comparación entre los subsidios a vehículos eléctricos e híbridos enchufables es rotunda: los subsidios a los vehículos híbridos enchufables son mucho menos eficientes. Esto se debe a que, por un lado, los consumidores reaccionan en menor medida al subsidio de estos vehículos en comparación con vehículos eléctricos y, por otro lado, a que (se estima que) un vehículo híbrido enchufable emite más CO2 por cada 100km que uno eléctrico. En línea con estos resultados, el gobierno alemán decidió suspender el subsidio de vehículos híbridos enchufables a principios de este año. En la medida en que estos resultados son aplicables al contexto español, cabe hacerse la pregunta si los hasta 7.000 euros de subvención que a día de hoy otorga el Plan Moves III para vehículos híbridos enchufables representan un uso eficiente del dinero público en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Europeo.
