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Sobre la efectividad del bono social de electricidad para reducir la pobreza energética en España

Por Lisa Bagnoli y Salva Bertomeu

La pobreza energética refleja la situación en la que se encuentra un hogar cuyos recursos son insuficientes para satisfacer sus necesidades energéticas a un coste asequible. A lo largo de la última década, el problema de la pobreza energética ha ido ganando terreno tanto en la agenda política de los países desarrollados, como en el debate público, tendencia que probablemente continuará dada la evolución de los precios energéticos a lo largo de los últimos meses. Y es que genera graves consecuencias económicas, como dificultades financieras o incluso pobreza (Burlinson et al, 2021; Bohr and McCreery, 2020), y sociales, como problemas de salud (Awawaworyi Churchill and Smyth, 2020; Hailemariam et al, 2021).

La literatura económica al respecto ha identificado las características socioeconómicas del hogar y las características de la vivienda como determinantes clave de la pobreza energética (Legendre and Ricci, 2015; Drescher and Janzen, 2021), pero muy poca se ha enfocado en analizar el papel que juegan o pueden jugar las políticas públicas.

De los países de la Unión Europea, España fue uno de los que conoció mayor auge de la pobreza energética a raíz de la crisis de 2008 (Tirado-Herrero and Jiménez-Meneses, 2016; Haas, 2019). Para hacer frente a este problema, el gobierno introdujo en 2009 una tarifa social de electricidad, el BSE, que en la práctica correspondía a un descuento en la factura de la electricidad para los hogares vulnerables. Para ser elegibles, los hogares debían cumplir al menos uno de los cuatro criterios siguientes: (i) familias numerosas; (ii) todos los miembros activos en situación de desempleo; (iii) jubilados cobrando la pensión mínima; o (iv) haber contratado una potencia menor de 3kW.

El objetivo del artículo es el de analizar la efectividad del BSE como medida introducida para luchar contra la pobreza energética.

¿Cómo medir la pobreza energética?

De entre las distintas medidas de pobreza energética, algo que también genera debate y alrededor de lo cual aún no hay verdadero consenso, utilizamos la siguiente: un hogar se encuentra en situación de pobreza energética si su gasto en electricidad es superior a dos veces la mediana española (EP-2M). Esta medida permite, por tanto, identificar hogares con una proporción de gasto en electricidad inusualmente alta, además de ser el indicador utilizado por el Observatorio Europeo de la Pobreza Energética y por el Ministerio para la Transición Ecológica.

El Gráfico siguiente muestra la evolución de la proporción de hogares españoles en situación de pobreza energética entre 2006 y 2017, utilizando el indicador EP-2M. El Gráfico muestra (i) un nivel de pobreza energética medio del 13% a lo largo de todo el periodo, (ii) un incremento del 12,5% al 15% entre 2007 y 2009, año en que se introdujo el BSE, y (iii) una reducción a partir de entonces hasta alcanzar el 12% en 2014, nivel al que se mantiene relativamente estable.

Evolución de la proporción de hogares en situación de pobreza energética en España, 2006-2017

Fuente: Elaboración de los autores utilizando datos de las Encuestas de Presupuestos Familiares, 2006-2017.

 

Datos y metodología para analizar la efectividad del BSE para reducir la pobreza energética

Nuestro objetivo es medir el número de hogares que consiguieron salir de una situación de pobreza energética gracias al BSE. Para llevar a cabo nuestro análisis, utilizamos los datos de las Encuestas de Presupuestos Familiares (EPF) entre 2006 y 2017, disponibles en el Instituto Nacional de Estadística. Las encuestas recogen información detallada acerca del gasto de los hogares españoles, características del hogar y de la vivienda. En total, contamos con una base de datos transversales repetidos de más de 246.000 observaciones.

Respecto a las estimaciones, utilizamos una metodología difference-in-differences para estimar el efecto causal de la introducción del BSE en 2009 en el número de hogares elegibles, es decir, que cumplían al menos uno de los criterios, que se encontraban en situación de pobreza energética.

El grupo de tratamiento en nuestra estimación corresponde, para cada periodo, a los hogares elegibles, mientras que el grupo de control corresponde a los no elegibles. En ambos grupos, los hogares pueden encontrarse en situación de pobreza energética según su gasto en electricidad, pero solamente los elegibles pueden obtener el descuento en la factura. Los criterios de elegibilidad nos permiten identificar a ambos grupos también antes de la introducción del BSE.

Como muestra el Gráfico siguiente, mientras que el nivel de pobreza energética en el grupo de control se mantiene estable antes y después de 2009, se observa un descenso en el grupo de tratamiento. El objetivo de nuestro análisis es identificar si hubo relación causal entre dicho descenso y la introducción del BSE en 2009.

El gráfico también resulta interesante porque ilustra problemas en la confección de los criterios de elegibilidad (targeting) de la medida. Efectivamente, alrededor del 10% de los hogares no elegibles se encontraban antes y después de 2009 en situación de pobreza energética, mientras que algo más del 75% de los hogares elegibles cuando se introdujo la medida no se encontraba en situación de pobreza energética.

Pobreza energética según elegibilidad al BSE, antes y después de 2009

Fuente: Elaboración de los autores utilizando datos de las Encuestas de Presupuestos Familiares, 2006-2017.

Además, introducimos una serie de variables de control que la literatura especializada ha identificado desempeñan un papel clave en que un hogar se encuentre en situación de pobreza energética (Tirado-Herrero et al, 2018; Mohr. 2018; Costa-Campi et al, 2019; García Alvarez and Tol, 2020).

En una segunda etapa, repetimos el análisis econométrico para estimar el efecto causal de la introducción del BSE en otras tres variables: el precio efectivo de la electricidad, la cantidad de electricidad consumida, y el gasto en electricidad. Esto nos permite entender el mecanismo mediante el cual el BSE permite a los hogares escapar de la pobreza energética

Resultados                                                                  

La tabla siguiente resume los resultados de la estimación difference-in-differences.

Resultados del modelo differences-in-differences midiendo el efecto del BSE en la pobreza energética

Nota: DiD corresponde a difference-in-differences; FE a efectos fijos, y N al número de observaciones. Fuente: Estimaciones de los autores

De estas estimaciones se desprenden los resultados siguientes:

1. La introducción del BSE en 2009 permitió reducir el nivel de pobreza energética entre los hogares elegibles, es decir, aquellos identificados por los criterios de elegibilidad como hogares vulnerables.

2. Sin embargo, la magnitud del efecto fue considerablemente baja, ya que el BSE introducido en 2009 permitió salir de una situación de pobreza energética al 2% de los hogares (59.000 de los 2,8 millones).

De las estimaciones secundarias, obtenemos las siguientes conclusiones sobre la introducción del BSE:

1. Permitió una reducción del precio medio efectivamente pagado por el consumo de electricidad, algo esperado, por otra parte, dado que el BSE consistía en un descuento de la factura de la electricidad.

2. No cambió el comportamiento de consumo de electricidad de los hogares, es decir, el menor precio efectivo no incrementó el volumen de electricidad consumido. Esto significa que los beneficiarios del BSE prefirieron asignar la parte de presupuesto liberada gracias a la reducción del precio efectivo al consumo de otros bienes, y no al de electricidad.

3. Por último, y como sería de esperar dados los dos resultados anteriores, redujo el gasto total en electricidad. Por tanto, el efecto total del BSE se generó mediante una mayor asequibilidad del consumo de electricidad.

Implicaciones

El BSE introducido en 2009 no puede ser considerado como un éxito en su objetivo de luchar contra la pobreza energética en España, dada la reducida magnitud del efecto y de sus defectos en el targeting. Los resultados ilustran la importancia de medir correctamente la efectividad de las políticas, tanto en la magnitud de los efectos como en la precisión del targeting, para adaptarlas en consecuencia.

Asimismo, es crucial que las políticas sean lo más transparentes posibles, por ejemplo, en su financiamiento. Para poder evaluar correctamente una política es necesario poder medir su efectividad en términos de beneficios, pero también de costes.

Conviene resaltar que la inclusión del nivel de ingresos en los criterios de elegibilidad criticados desde la introducción del BSE, fue llevada a cabo en su versión de 2018. Sin embargo, esto no es necesariamente óptimo para resolver el problema de targeting, dada la multidimensionalidad de la pobreza energética, que puede tener otros factores causantes como la necesidad energética, las exigencias medioambientales, o la eficiencia energética de las viviendas.

Futuras investigaciones deberían analizar cuál es la forma más efectiva de luchar contra la pobreza energética. Por ejemplo, en lo que se refiere al instrumento utilizado, se deberían considerar otras alternativas como políticas universales (por ejemplo, un subsidio universal al precio de la electricidad), u otras medidas complementarias, como las destinadas a mejorar la eficiencia energética de las viviendas. En todo caso, deberían siempre priorizar a los más desfavorecidos, lo que rara vez ha sido el caso en la práctica (Tirado-Herrero and Jiménez-Meneses, 2016).

En general, las respuestas a estas preguntas ayudarán a diseñar políticas más efectivas para combatir la pobreza energética, en España y en otros países, considerando que las soluciones más adecuadas pueden depender de los contextos institucionales y de cuáles son las principales causas de la pobreza energética.