Sobre el reparto de la tarta autonómica

Hoy Ángel de la Fuente publica en el País un articulo de opinión sobre financiación autonómica que creemos introduce elementos nuevos que avanzan sustancialmente en el debate. Lo reproducimos aquí continuando la serie de artículos sobre este tema (este y este de Sevi Rodriguez Mora, la respuesta de Pol Antràs, este y este de Ángel de la Fuente, este de Jordi Galí, este de Nuria Bosch, la pregunta de JP Morgan que nos traía Luis Garicano y este de Marco Celentani y J. Ignacio Conde-Ruiz).

Un documento importante que ha pasado desapercibido en el ajetreadísimo principio de curso que hemos tenido este año es la liquidación del sistema de financiación regional correspondiente a 2010 que el Gobierno hizo pública a finales de julio pasado. Aunque se trata de un texto de muy pesada lectura, la liquidación tiene considerable interés porque el reparto de recursos que en ella se fija marca la madurez del nuevo modelo de financiación regional tras el fin del período transitorio durante el cual se han ido incorporando recursos adicionales al sistema y se han realizado ciertos ajustes en su funcionamiento. Concluido en lo esencial este proceso, se puede afirmar ya sin duda alguna que la reforma de 2009 ha sido un fracaso sin paliativos.

Que el nuevo modelo era un galimatías incomprensible y nada transparente ha resultado evidente desde el principio. Ahora vemos también que la reforma no ha conseguido mejorar el reparto de recursos entre regiones a pesar de los 11.000 millones adicionales que el Gobierno central ha inyectado al sistema y que, bien utilizados, habrían dado para mucho. Tampoco ha servido para solucionar otros vicios importantes del sistema que tienen que ver con el déficit de autonomía y de responsabilidad fiscal de los gobiernos regionales, pero sobre eso hablaremos otro día.

Al igual que su antecesor, el actual sistema de financiación genera un reparto muy desigual y esencialmente arbitrario de recursos entre regiones. Dejando de lado a las regiones forales, que merecen un artículo o incluso un libro aparte, con datos de 2010 existe un abanico de 25 puntos porcentuales entre las regiones mejor y peor tratadas por el sistema que no tiene nada que ver ni con diferencias en factores de coste ni con los ingresos tributarios brutos de los distintos territorios. Si llamamos 100 a la financiación media por habitante ajustado a competencias homogéneas en el conjunto de las regiones no forales, Valencia estaría en 93 y Cantabria en 118 sin que existan motivos comprensibles para ello. La ordenación de las comunidades autónomas por recursos tras la aplicación del sistema carece, además, de toda lógica. No es que las regiones pobres, o las ricas, estén sistemáticamente bien o mal tratadas, sino que hay un poco de todo. Así, Andalucía y Murcia están entre 95 y 96 mientras que Extremadura anda por 113. Cataluña y Madrid están entre 99 y 101 frente a los 118 ya citados de Cantabria o los 116 de la Rioja. La situación es, en términos generales, muy similar a la existente en 2007 antes de la reforma, aunque con cambios apreciables en la situación relativa de algunas regiones que en algunos casos han ido en la dirección correcta (p. ej. en Baleares y Cataluña) pero que en otros (p. ej. Andalucía, Canarias y Extremadura) han empeorado las cosas. Un agravante importante es que esto último ha sido a menudo resultado de la imprevisión de los autores de la reforma, que no tuvieron en cuenta los efectos del desplome del Fondo de Suficiencia en 2009 o las consecuencias de fijar como año base de un sistema caracterizado por una considerable inercia un ejercicio todavía en curso en el momento de la negociación que, a posteriori, resultó ser enormemente atípico.

Para entender de dónde viene el problema y lo que habría que cambiar, conviene esbozar la estructura del actual sistema de financiación regional español. El modelo vigente tiene cuatro elementos básicos. El primero es un reparto de recursos y de competencias tributarios entre administraciones que determina la capacidad fiscal bruta de las comunidades autónomas y su margen para subir o bajar impuestos. El segundo es una fórmula de necesidades de gasto que cuantifica los recursos que se consideran necesarios en cada región para financiar un nivel uniforme de servicios públicos en todo el territorio nacional. Esta regla se instrumenta a través del cálculo de una variable de población ajustada que sustituye a la población real de cada territorio a efectos de muchos de los cálculos que exige el sistema de financiación. Los dos últimos elementos son una serie de transferencias que fluyen horizontalmente (entre regiones) y verticalmente (de la administración central hacia las regiones) cuyo objetivo teórico es el de igualar los recursos con los que cuentan territorios con distintos niveles de renta para prestar los servicios de su competencia —o lo que es lo mismo, el de reducir la brecha existente entre necesidades de gasto y recursos.

Los problemas de equidad que caracterizan al sistema provienen casi exclusivamente del caprichoso reparto de las transferencias del Estado a las regiones que se ha fijado en la nueva ley de financiación. Lo demás, aunque ciertamente mejorable, es bastante razonable. El reparto de competencias tributarias debería revisarse pero por motivos distintos de los que hoy nos ocupan. La regla de necesidades de gasto recoge de forma más que aceptable los principales factores que determinan la demanda y los costes medios de provisión de los principales servicios de titularidad autonómica, incluyendo el grado de envejecimiento, el tamaño de la población en edad escolar, la extensión del territorio y la dispersión del poblamiento. No estaría de más recuperar la partida de costes fijos que se incluía en modelos anteriores o incorporar una corrección por diferencias en niveles de precios, pero hay cosas más importantes. El mecanismo de nivelación horizontal que se instrumenta a través del Fondo de Garantía funciona también de forma muy satisfactoria, reduciendo muy apreciablemente las disparidades de recursos entre regiones pero sin alterar su ordenación de forma caprichosa e introduciendo un mecanismo de seguro mutuo ante shocks asimétricos que afecten a los ingresos regionales o a sus necesidades de gasto.

El problema, por tanto, está en la maraña de Fondos (de Suficiencia, Cooperación y Competitividad) que reparten transferencias estatales de acuerdo con una larga serie de criterios de naturaleza muy dispar y que a menudo resultan contradictorios entre sí. Entre ellos tiene un peso muy importante el statu quo (esto es, la garantía de que nadie perderá con el cambio de modelo, que el sistema tiende a perpetuar de forma indefinida), pero se incluyen también el nivel de renta per cápita, la densidad de la población y su tasa de crecimiento, la existencia de una segunda lengua cooficial y los resultados del resto del sistema en relación con la media o con la capacidad fiscal de cada territorio. Este elemento del sistema aumenta muy significativamente la dispersión de la financiación por habitante ajustado en relación a la existente tras la aplicación del Fondo de Garantía y altera por completo la ordenación de las comunidades autónomas hasta hacer que el reparto final de la tarta no se parezca en nada a la distribución inicial de los ingresos tributarios brutos. Con su aplicación, Extremadura gana 12 puestos en el ránking de financiación por habitante ajustado, mientras que Madrid y Cataluña pierden 8 y 7 puestos respectivamente.

La solución del problema no es en absoluto complicada: desmantélese el lío actual y, procediendo de forma gradual, si se quiere, repártanse las transferencias estatales de acuerdo con un criterio razonable a través de un único fondo de nivelación vertical que no sea esclavo del statu quo. Una posibilidad sencilla sería la de repartir la dotación de los fondos a suprimir (excepto la parte del Fondo de Suficiencia que financia las competencias singulares que sólo algunas regiones han asumido) de forma que se elimine una fracción uniforme de las diferencias de financiación por habitante ajustado que persisten tras la aplicación del Fondo de Garantía entre cada región y la comunidad mejor financiada. Con datos de 2010, sería posible eliminar casi el 90% de esta brecha, dejándonos con un nivel de desigualdad en financiación por habitante ajustado del orden de 15 veces menor de la observada con el sistema actual y con una ordenación de las regiones mucho más razonable. ¿A qué esperamos?

(Sobre los detalles de los datos utilizados en este artículo, ver aquí)