Por Jesús Rodríguez-López y Mario Solís-García
¿Qué efectos puede tener un aumento del gasto militar sobre el PIB de los países de la UE? ¿Y si además el aumento es permanente? ¿Cuáles son las vías mediante las que el gasto en defensa podría afectar al PIB?
Recientemente, la presidenta de la Comisión Europea Ursula Von der Leyen en el Parlamento Europeo ha dicho lo siguiente con relación a la invasión de Ucrania:
“Puede que la amenaza de guerra no sea inminente, pero no es imposible. No hay que exagerar los riesgos de la guerra, sino prepararse para ellos. Y eso empieza por la urgente necesidad de reconstruir, reponer y modernizar las fuerzas armadas de los Estados miembros.”
El presidente francés Emmanuel Macron se ha manifestado recientemente en términos similares, sugiriendo la posibilidad de enviar tropas a Ucrania y animando a varios países de la UE a reforzar la industria bélica. La ministra de Defensa Margarita Robles ha declarado: “Hoy en día, un misil balístico puede llegar desde Rusia a España,” advirtiendo del peligro real de entrar en una guerra.
Así las cosas, todo apunta a que algunos mandatarios europeos están preparando a la opinión pública para aumentar su presupuesto en defensa y afrontar la amenaza de Rusia. En la cumbre de la OTAN celebrada en Madrid en julio de 2022, los países miembros de esta organización ya se comprometieron a elevar su gasto militar hasta, al menos, el 2% de sus respectivos PIB.
La Tabla 1 recoge cifras de gasto militar para una selección de países (SIPRI Military Expenditure Database), cifras como porcentaje del PIB y del gasto público, así como el gasto per cápita en precios constantes de 2021, $EEUU). Rusia dedicó un 4.1% de su PIB a defensa en 2021, esto es un 10.8% de su gasto público, o 451.7$ de gasto militar per cápita. Por su parte, Ucrania gastó un 3.2% de su PIB en defensa y 3 veces menos por ciudadano de lo que lo hizo Rusia, 136.7$. El gasto en defensa de Austria e Irlanda, dos países de la UE que no pertenecen a la OTAN, fue inferior al 1% de sus PIB. Varios países de la OTAN, entre ellos España, tendrán que hacer un esfuerzo fiscal importante para cumplir el compromiso del 2% del PIB, adquirido en 2022, hacia finales de la década. Grecia es el país de la UE que más gasta en defensa en relación a su PIB, casi un 4%, mientras que EEUU es el país con mayor gasto militar per cápita, 2405$.
El Gráfico 1 presenta la evolución del gasto en defensa en España, 1988-2022 (fuenteSIPRI). Entre 2002 y 2008, a partir del 11-S y de la guerra de Afganistán, se produjo un aumento del gasto per cápita, más tarde reduciéndose entre 2009 y 2016, siempre moviéndose como el PIB. La participación en el PIB del gasto en defensa ha caído en todo caso desde un 2.5% a finales de los 80 hasta un 1.46% en 2022 (para cumplir el compromiso, el gasto en defensa tendría que aumentar medio punto del PIB, 0.53%). En las circunstancias actuales, dado que no se van a aprobar los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 2024, parece que difícilmente se van a poder observar cambios en el gasto militar a corto plazo.
Gráfico 1: Evolución del Gasto en Defensa en España, 1988-2022
La amenaza rusa no es menor. Aunque Rusia es un país más pobre que la UE, es militarmente bastante poderoso. Dado el escaso margen presupuestario con el que cuentan los países de la UE, el aumento del gasto en defensa implicará una reducción de otras partidas de gasto, como pueden ser pensiones, educación o sanidad. Además, la expansión fiscal, dado el compromiso del 2% del PIB para finales de la década, debería tener un carácter permanente. De otro lado, la idea de la Comisión es que buena parte del aumento del gasto sea realizado en el seno de la UE, incentivando que empresas europeas se encarguen de producir material y tecnología bélica, una forma de política industrial.
En un trabajo reciente, hemos estimado los multiplicadores del gasto para los EEUU usando un modelo de equilibrio general, de 1930 a 2017. En un principio, nos llamaba la atención que el multiplicador del gasto (militar) se redujo tras la guerra de Corea, 1950-1953: con anterioridad a 1953, el multiplicador estaba en torno a 0.7 (<1) y, tras esa fecha se redujo (de hecho, dejó de ser estadísticamente significativo (≈0) cuando se eliminan las observaciones anteriores a 1953). Otros autores habían dado evidencia de esa caída (Hall (2009), Barro y Redlick (2011), y Ramey (2011)), si bien no indicaron una explicación de la misma.
El gasto militar, por su exogeneidad, ha sido sugerido por autores como Ramey (2011) como instrumento para identificar choques fiscales y poder así estimar los multiplicadores del gasto. También advirtió que la identificación debía condicionarse a que parte de los aumentos del gasto en defensa son anticipados. A tal fin, Ramey (2011) proporcionó unas series de noticias de variación del gasto militar en los EEUU, recopiladas a partir de Business Week y otros medios. Dichas series fueron incorporadas en su vector autorregresivo estructural, estimando multiplicadores (máximos) del gasto militar de entre 1.1 y 1.2 (>1).
A la vista del estado de la literatura sobre el tema, nuestro modelo tiene las siguientes propiedades:
- Distinguimos entre gasto militar y no militar, permitiendo que el primero sea completamente exógeno. El gasto no militar se ajusta frente al gasto en defensa (dentro del presupuesto), frente al ciclo (estabilización automática), y frente al estado de la deuda.
- Tanto el gasto militar como el no militar están impulsados por choques fiscales y por noticias, provocando fluctuaciones.
- Hay otros impuestos que también están sujetos a la estabilización automática, al estado de la deuda, y a choques fiscales.
- La utilidad de los consumidores está en función del consumo y de las horas trabajadas.
Una vez que estimamos el modelo utilizando las técnicas de la econometría Bayesiana, respondemos a algunas de las preguntas que habíamos planteado en el primer párrafo de este texto, y teniendo en cuenta que el modelo está estimado para datos de los EEUU.
¿Qué efecto puede tener un aumento temporal del gasto militar sobre el PIB de los países de la UE?
Poco. La Tabla 2 siguiente presenta la estimación del multiplicador de valor presente para los dos periodos considerados, antes y después de la Guerra de Corea, 1939-54 y 1955-17. Las primeras cuatro columnas de esta tabla, (a)-(d), indican el multiplicador del producto relativo a 1$ de aumento de gasto a j periodos a la vista (usamos las funciones de impulso-respuesta para calcular el valor presente (acumulado) de un aumento discrecional de 1$ en el gasto público, véase Mountford y Uhlig (2009)). Durante el periodo 1939-54, cuando ocurrieron los dos episodios bélicos más importantes (la II Guerra Mundial y la Guerra de Corea), el PIB aumentaba en 82.4 céntimos en impacto (j=0), frente a un aumento del gasto no militar en 1 dólar (nótese que el consumo privado y la inversión se contraían en 17.6 céntimos). Si aumentaba en 1 dólar el gasto en defensa, el PIB aumentaba 79 céntimos en impacto, o sea, un 4% menos ((a)/(b); el consumo privado y la inversión ahora se contraían en 21 céntimos). Durante el segundo periodo, los multiplicadores (en impacto, j=0) son aún menores que durante el primer periodo, 0.706 y 0.562. La efectividad del gasto militar es un 10% menor ((c)/(d)). Por otro lado, los dos multiplicadores disminuyen con el horizonte temporal.
Que el gasto en defensa sea un 11% menos efectivo que el gasto no militar es resultado del ajuste que se produce dentro del presupuesto público. Concretamente y según nuestra estimación, el gasto no militar se reduce 10 céntimos por cada dólar de aumento del presupuesto en defensa. Para la UE, desconocemos si existe una estimación de este coeficiente de ajuste. Pero el escaso margen de ajuste fiscal que tienen los países de la UE, indica que este coeficiente va a rondar, al menos, ese valor.
¿Y si además el aumento es permanente?
Menos. Los cálculos de la Tabla 2 indican cuánto cambia el PIB en relación a un aumento transitorio discrecional del gasto. Que estos valores sean menores que 1, son resultado de que el efecto riqueza sobre el consumo domina el efecto riqueza sobre las horas trabajadas. El primero reduce el PIB, el segundo lo aumenta. Si el aumento del presupuesto de defensa tiene un carácter permanente, los márgenes de discrecionalidad serán aún menores y la reducción de la riqueza de los hogares será permanente. En consecuencia, el efecto riqueza será más fuerte.
Gráfico 2: Análisis de Sensibilidad
El Gráfico 2 presenta un análisis de sensibilidad del multiplicador frente a la persistencia AR del gasto en defensa ρm (nuestro trabajo Gráfico 10, p. 35): mientras mayor sea la persistencia de la regla de gasto (i.e., mientras más cerca de 1 esté ρm), menor será el multiplicador de defensa. Por tanto, el carácter permanente del aumento en el presupuesto de defensa va a tener poco efecto fiscal sobre el PIB.
¿Hay otras vías para que el gasto en defensa incida sobre al PIB?
Se nos ocurren dos vías a través de las cuales el aumento del gasto en defensa puede afectar positivamente la productividad y el bienestar de los ciudadanos de la UE.
En primer lugar, los efectos multiplicadores pueden ser interesantes en la medida que se dedique una buena parte a investigación de tecnología bélica (Mariana Mazzucato (2021) ha sugerido argumentos similares), y además el encargo se realice a empresas ubicadas en Europa. La tecnología bélica suele acabar teniendo aplicaciones en la vida civil en forma de nuevos materiales, electrodomésticos, o equipos susceptibles de ser usados en los negocios, como los drones. Pero esto no está del todo claro (y ni de momento bien medido). Ben-Zeev y E. Pappa (2017) estiman un SVAR con datos de EEUU donde imponen una conexión entre la productividad y el gasto en defensa, identificando los choques fiscales correspondientes. Obtienen un multiplicador de 0.94 (<1) en impacto por cada dólar de aumento del gasto militar y que además disminuye en el tiempo. Cuando hemos revisado algunos trabajos (con algunos años) que estudian la relación entre el gasto en defensa y el crecimiento económico, los resultados o bien no encuentran evidencia clara (Heo (2010) para los EEUU; Topcu y Aras (2015) para países UE15; Chowdhury (1991) para 50 países; Dakurah et al. (2001) para 62 países), o directamente encuentran un efecto negativo sobre el producto (Grobar y Porter (1989) países en vía de desarrollo; Heo (1999) para Corea del Sur).
La segunda vía es la de la disuasión, y quizá esta sí que sea positiva e importante. El Gráfico 3 representa las series de gasto público para los EEUU, como fracción del PIB. El gasto militar llegó a representar el 43% del PIB durante la II guerra mundial y el 16% durante la guerra de Corea (nótese la correlación negativa entre las dos partidas de gasto). Después, durante la guerra fría y tras la caída del muro, la participación del gasto en defensa se ha ido reduciendo, con ciertas oscilaciones. Si quieres la paz, prepárate para la guerra. Es triste, pero no hay otra.
Gráfico 3: Gasto público en los EEUU como % del PIB 1927-2017 (total, defensa, y no defensa).
Conclusión: Si vis pacem, para bellum. La experiencia en los EEUU durante la II Guerra Mundial y más tarde durante la guerra fría, es evidencia de que es más caro ganar una guerra que disuadir al enemigo a que la haga. Eso sin contar con los costes en vidas humanas, sufrimiento y destrucción general que tiene una guerra. La llamada de atención de la presidenta de la Comisión Europea es un anticipo creíble de un ajuste fiscal (estructural) venidero. Que varios países de la UE tengan que aumentar sus presupuestos defensivos va a producir un rearme sin precedentes en los últimos 35 años, que puede llevar a ajustes presupuestarios en otras partidas, pero aludir a justificaciones de dicho gasto basadas en su efecto positivo sobre la actividad económica agregada no está respaldado por la evidencia disponible. El rearme es seguramente la mejor señal que Europa puede ofrecer frente a la amenaza de Rusia (nemo me impune lacessit). El aumento debe ser lo suficientemente importante como para disuadir a Rusia que no vaya a más y evitarnos así una guerra. Las elecciones presidenciales en los EEUU del próximo otoño pueden deparar resultados poco deseables para el devenir de la guerra de Ucrania. Nuestras fuerzas armadas deberían disponer de los medios necesarios para hacer frente a esta situación incierta, y en consonancia con la del resto de países europeos. Con unos EEUU aislacionistas, la UE podría tener que hacer frente a la amenaza rusa más en solitario que nunca. Por supuesto, nada de esto significa renunciar, ni por un instante, a la diplomacia para restaurar la sensatez.
