David R. Agrawal, Dirk Foremny y Clara Martínez-Toledano
En los últimos días se ha vuelto a abrir el debate sobre competencia fiscal de cara a la tramitación del proyecto de Presupuestos del Estado para el 2021. El Ministerio de Hacienda ha confirmado la próxima creación de un grupo de trabajo para revisar la fiscalidad patrimonial. En concreto, esta comisión considerará la posibilidad de llevar a cabo una armonización en el Impuesto sobre el Patrimonio (IP) y en el de Sucesiones y Donaciones (ISD) con el fin de evitar la competencia fiscal a la baja que llevan a cabo algunas regiones. La competencia en fiscalidad patrimonial puede inducir a los declarantes a cambiar de residencia fiscal para reducir su carga impositiva y por lo tanto, mermar la recaudación en regiones en las que sí se paga el impuesto, así como aumentar la concentración de patrimonio en regiones en las que está bonificado en su totalidad (véase otras entradas sobre el gravamen de la riqueza aquí, aquí y aquí).
La competencia fiscal a la baja en el IP es un fenómeno reciente. Desde su introducción en 1978 hasta su breve supresión entre 2008 y 2010, el diseño de este instrumento fiscal era prácticamente uniforme en todas las regiones. No obstante, con la reintroducción del impuesto en 2011 las regiones comenzaron a ejercer su derecho a cambiar el diseño y desde entonces, las diferencias en la escala de gravamen entre regiones son notables. La Figura 1 muestra la escala de gravamen del IP por Comunidad Autónoma en 2019. En Madrid existe una bonificación del 100% de la cuota desde 2011, mientras que el resto de regiones no lo bonifican (al menos no en su totalidad) y tienen tipos marginales efectivos máximos entre 0.6% (La Rioja) y 3.75% (Extremadura).
Figura 1. Escala de gravamen del IP por Comunidad Autónoma en 2019
Nota: Elaboración propia en base a los Libros Electrónicos “Tributación Autonómica” publicados por el Ministerio de Hacienda.
En este artículo investigamos el efecto de la descentralización del IP sobre la movilidad de declarantes entre Comunidades Autónomas, así como las consecuencias para la recaudación y la concentración de patrimonio. Para ello, hacemos uso del Panel de declarantes de IRPF 1999-2015 y del Panel de declarantes de IP 2002-2007 elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Nuestra población de interés para el análisis son los declarantes de IRPF cuyo patrimonio en 2010 era lo suficientemente alto como para estar sujeto al pago del IP (en el hipotético caso de que el IP no hubiera sido bonificado en su totalidad en 2010) y a los que seguimos a lo largo de todo el periodo 2005-2015. Haciendo uso de modelos de diferencia en diferencias estimamos el efecto del cambio en el stock de declarantes de IP en Madrid entre 2011 y 2015 en relación al resto de comunidades. La Figura 2 (línea roja) presenta los resultados de dicha estimación y revela un incremento relativo del 10% en el stock de declarantes de IP entre 2011 y 2015, mientras que apenas se produce cambio alguno antes de la descentralización. En términos absolutos, el número de declarantes de IP que declararon su residencia fiscal en Madrid aumentó en 6.000 entre 2011 y 2015, mientras que el resto de regiones experimentaron de media una caída de 375 declarantes.
Figura 2. Movilidad de declarantes de IP a Madrid
Nota: Elaboración propia a partir del Panel de declarantes de IRPF 1999-2015 y del Panel de declarantes de IP 2002-2007 elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Los coeficientes estadísticamente significativos al 10% aparecen marcados en oscuro y los números que aparecen sobre cada coeficiente son los p-valores .
El incremento en el stock de declarantes de IP en Madrid podría deberse a otros shocks económicos u otras políticas que hayan hecho de Madrid una región más atractiva para los ricos. Para confirmar que el efecto es debido a la descentralización del este impuesto estimamos el mismo modelo de diferencia en diferencias para un grupo comparable de individuos que tienen rentas de capital altas pero que no están sujetos al IP. La Figura 2 (línea azul) presenta los resultados de dicha estimación y muestra que no se ha producido un incremento en la movilidad de dichos individuos a Madrid. Ambas estimaciones nos permiten concluir que la descentralización del IP ha inducido a un gran número de grandes patrimonios a cambiar su residencia fiscal a Madrid.
Los deslocalizaciones fiscales a Madrid que documentamos pueden ser o bien debido a cambios reales (los declarantes se mudan a vivir a Madrid) o ficticios (los declarantes simulan vivir en Madrid pero siguen residiendo en la misma región). Desafortunadamente no es posible cuantificar qué porcentaje de dichos cambios son ficticios o no, puesto que las estrategias que llevan a cabo los declarantes para eludir el impuesto son complejas y requieren de una gran cantidad de recursos por parte de la administración. Agencias tributarias como la de la Comunidad Valenciana o la de Cataluña ya han iniciado procedimientos para poder identificar si parte de las deslocalizaciones en dichas regiones son reales o no. En nuestro análisis utilizamos las estadísticas sobre actas de inspección instruidas de IP en cada región y encontramos que en las comunidades en las que más cambios de residencia fiscal a Madrid se han producido, el número de actas instruidas es mayor. Esta evidencia, unida al hecho de que la mayor parte de los cambios de residencia fiscal son a Madrid, parece indicar que un porcentaje sustancial de las deslocalizaciones son ficticias.
Para cuantificar el impacto de la descentralización del IP sobre la recaudación llevamos a cabo distintas simulaciones contrafactuales en las que estimamos la recaudación que las regiones hubieran obtenido en ausencia de movilidad para logar una menor tributación. La Figura 3 muestra el cambio entre la recaudación con y sin movilidad tras la descentralización. La capacidad recaudatoria de las comunidades (excluyendo Madrid) fue debilitándose desde 2011 conforme los cambios de residencia fiscal a Madrid aumentaban, llegando a perder de media en relación al escenario sin movilidad un 5% y un 2,5% de la recaudación de IP y de IRPF en 2015, respectivamente. En cambio, Madrid obtuvo un 4% más de recaudación en IRPF de media entre 2011 y 2015 al atraer un mayor número de grandes patrimonios a raíz de la descentralización.
Figura 3. Simulaciones de recaudación, 2011-2015
Nota: Elaboración propia a partir del Panel de declarantes de IRPF 1999-2015 y del Panel de declarantes de IP 2002-2007 elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
El cambio de residencia fiscal de declarantes de IP a Madrid también ha contribuido a aumentar la concentración de patrimonio en la región. La Figura 4 compara la evolución del porcentaje de riqueza neta en manos del 1% más rico en Madrid y el resto de regiones con la evolución simulada en ausencia de movilidad para logar una menor tributación. Entre 2010 y 2015, el crecimiento de la concentración de patrimonio del 1% más rico en Madrid fue casi el doble del incremento de nuestro contrafactual sin movilidad (16 vs. 8,7%). La bonificación del 100% del IP en Madrid reduce, por lo tanto, la recaudación de ingresos fiscales en el resto de comunidades, y exacerba las desigualdades regionales de riqueza.
Figura 4. Riqueza en manos del 1% más rico, 2005-2015: Madrid vs. Resto de España
Nota: Elaboración propia a partir del Panel de declarantes de IRPF 1999-2015 y del Panel de declarantes de IP 2002-2007 elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria, así como las series de retornos, riqueza y renta agregadas de Martínez-Toledano (2020).
Nuestro análisis revela que la bonificación del total del Impuesto sobre el Patrimonio en una comunidad merma la recaudación y aumenta las desigualdades de patrimonio entre regiones. En el artículo mostramos que la aplicación de un tipo impositivo mínimo puede ayudar a minimizar esta externalidad. Sin un cambio en esta dirección, la capacidad recaudatoria y la progresividad del IP se ven muy limitadas, ya que la aplicación del impuesto es más costosa para las agencias tributarias en las distintas Comunidades Autónomas.