¿Se mudan los ricos para pagar menos Impuesto sobre el Patrimonio?

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David R. Agrawal, Dirk Foremny y Clara Martínez-Toledano

En los últimos días se ha vuelto a abrir el debate sobre competencia fiscal de cara a la tramitación del proyecto de Presupuestos del Estado para el 2021. El Ministerio de Hacienda ha confirmado la próxima creación de un grupo de trabajo para revisar la fiscalidad patrimonial. En concreto, esta comisión considerará la posibilidad de llevar a cabo una armonización en el Impuesto sobre el Patrimonio (IP) y en el de Sucesiones y Donaciones (ISD) con el fin de evitar la competencia fiscal a la baja que llevan a cabo algunas regiones. La competencia en fiscalidad patrimonial puede inducir a los declarantes a cambiar de residencia fiscal para reducir su carga impositiva y por lo tanto, mermar la recaudación en regiones en las que sí se paga el impuesto, así como aumentar la concentración de patrimonio en regiones en las que está bonificado en su totalidad (véase otras entradas sobre el gravamen de la riqueza aquí, aquí y aquí).

La competencia fiscal a la baja en el IP es un fenómeno reciente. Desde su introducción en 1978 hasta su breve supresión entre 2008 y 2010, el diseño de este instrumento fiscal era prácticamente uniforme en todas las regiones. No obstante, con la reintroducción del impuesto en 2011 las regiones comenzaron a ejercer su derecho a cambiar el diseño y desde entonces, las diferencias en la escala de gravamen entre regiones son notables. La Figura 1 muestra la escala de gravamen del IP por Comunidad Autónoma en 2019. En Madrid existe una bonificación del 100% de la cuota desde 2011, mientras que el resto de regiones no lo bonifican (al menos no en su totalidad) y tienen tipos marginales efectivos máximos entre 0.6% (La Rioja) y 3.75% (Extremadura).

Figura 1. Escala de gravamen del IP por Comunidad Autónoma en 2019

Nota: Elaboración propia en base a los Libros Electrónicos “Tributación Autonómica” publicados por el Ministerio de Hacienda.

En este artículo investigamos el efecto de la descentralización del IP sobre la movilidad de declarantes entre Comunidades Autónomas, así como las consecuencias para la recaudación y la concentración de patrimonio. Para ello, hacemos uso del Panel de declarantes de IRPF 1999-2015 y del Panel de declarantes de IP 2002-2007 elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Nuestra población de interés para el análisis son los declarantes de IRPF cuyo patrimonio en 2010 era lo suficientemente alto como para estar sujeto al pago del IP (en el hipotético caso de que el IP no hubiera sido bonificado en su totalidad en 2010) y a los que seguimos a lo largo de todo el periodo 2005-2015. Haciendo uso de modelos de diferencia en diferencias estimamos el efecto del cambio en el stock de declarantes de IP en Madrid entre 2011 y 2015 en relación al resto de comunidades. La Figura 2 (línea roja) presenta los resultados de dicha estimación y revela un incremento relativo del 10% en el stock de declarantes de IP entre 2011 y 2015, mientras que apenas se produce cambio alguno antes de la descentralización. En términos absolutos, el número de declarantes de IP que declararon su residencia fiscal en Madrid aumentó en 6.000 entre 2011 y 2015, mientras que el resto de regiones experimentaron de media una caída de 375 declarantes.

Figura 2. Movilidad de declarantes de IP a Madrid

Nota: Elaboración propia a partir del Panel de declarantes de IRPF 1999-2015 y del Panel de declarantes de IP 2002-2007 elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Los coeficientes estadísticamente significativos al 10% aparecen marcados en oscuro y los números que aparecen sobre cada coeficiente son los p-valores .

El incremento en el stock de declarantes de IP en Madrid podría deberse a otros shocks económicos u otras políticas que hayan hecho de Madrid una región más atractiva para los ricos. Para confirmar que el efecto es debido a la descentralización del este impuesto estimamos el mismo modelo de diferencia en diferencias para un grupo comparable de individuos que tienen rentas de capital altas pero que no están sujetos al IP. La Figura 2 (línea azul) presenta los resultados de dicha estimación y muestra que no se ha producido un incremento en la movilidad de dichos individuos a Madrid. Ambas estimaciones nos permiten concluir que la descentralización del IP ha inducido a un gran número de grandes patrimonios a cambiar su residencia fiscal a Madrid.

Los deslocalizaciones fiscales a Madrid que documentamos pueden ser o bien debido a cambios reales (los declarantes se mudan a vivir a Madrid) o ficticios (los declarantes simulan vivir en Madrid pero siguen residiendo en la misma región). Desafortunadamente no es posible cuantificar qué porcentaje de dichos cambios son ficticios o no, puesto que las estrategias que llevan a cabo los declarantes para eludir el impuesto son complejas y requieren de una gran cantidad de recursos por parte de la administración. Agencias tributarias como la de la Comunidad Valenciana o la de Cataluña ya han iniciado procedimientos para poder identificar si parte de las deslocalizaciones en dichas regiones son reales o no. En nuestro análisis utilizamos las estadísticas sobre actas de inspección instruidas de IP en cada región y encontramos que en las comunidades en las que más cambios de residencia fiscal a Madrid se han producido, el número de actas instruidas es mayor. Esta evidencia, unida al hecho de que la mayor parte de los cambios de residencia fiscal son a Madrid, parece indicar que un porcentaje sustancial de las deslocalizaciones son ficticias.

Para cuantificar el impacto de la descentralización del IP sobre la recaudación llevamos a cabo distintas simulaciones contrafactuales en las que estimamos la recaudación que las regiones hubieran obtenido en ausencia de movilidad para logar una menor tributación. La Figura 3 muestra el cambio entre la recaudación con y sin movilidad tras la descentralización. La capacidad recaudatoria de las comunidades (excluyendo Madrid) fue debilitándose desde 2011 conforme los cambios de residencia fiscal a Madrid aumentaban, llegando a perder de media en relación al escenario sin movilidad un 5% y un 2,5% de la recaudación de IP y de IRPF en 2015, respectivamente. En cambio, Madrid obtuvo un 4% más de recaudación en IRPF de media entre 2011 y 2015 al atraer un mayor número de grandes patrimonios a raíz de la descentralización.

Figura 3. Simulaciones de recaudación, 2011-2015

Nota: Elaboración propia a partir del Panel de declarantes de IRPF 1999-2015 y del Panel de declarantes de IP 2002-2007 elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

El cambio de residencia fiscal de declarantes de IP a Madrid también ha contribuido a aumentar la concentración de patrimonio en la región. La Figura 4 compara la evolución del porcentaje de riqueza neta en manos del 1% más rico en Madrid y el resto de regiones con la evolución simulada en ausencia de movilidad para logar una menor tributación. Entre 2010 y 2015, el crecimiento de la concentración de patrimonio del 1% más rico en Madrid fue casi el doble del incremento de nuestro contrafactual sin movilidad (16 vs. 8,7%). La bonificación del 100% del IP en Madrid reduce, por lo tanto, la recaudación de ingresos fiscales en el resto de comunidades, y exacerba las desigualdades regionales de riqueza.

Figura 4. Riqueza en manos del 1% más rico, 2005-2015: Madrid vs. Resto de España

Nota: Elaboración propia a partir del Panel de declarantes de IRPF 1999-2015 y del Panel de declarantes de IP 2002-2007 elaborados por el Instituto de Estudios Fiscales y la Agencia Estatal de Administración Tributaria, así como las series de retornos, riqueza y renta agregadas de Martínez-Toledano (2020).

Nuestro análisis revela que la bonificación del total del Impuesto sobre el Patrimonio en una comunidad merma la recaudación y aumenta las desigualdades de patrimonio entre regiones. En el artículo mostramos que la aplicación de un tipo impositivo mínimo puede ayudar a minimizar esta externalidad. Sin un cambio en esta dirección, la capacidad recaudatoria y la progresividad del IP se ven muy limitadas, ya que la aplicación del impuesto es más costosa para las agencias tributarias en las distintas Comunidades Autónomas.

Hay 10 comentarios
  • Los profesores, políticos, analistas españoles no se enteran de que hay que competir a nivel global. Que puedes forzar a que Madrid suba impuestos, pero no tienes ningún control sobre impuestos de Portugal, nivel de vida en Alemania.

    El problema fiscal de España es de base. Os habéis quedado sin ricos a quien expoliar. No os quedan ni contribuyentes ni empresas.

  • La existencia de competencia mejora la eficiencia. La competencia fiscal aumenta al eficiencia del gasto público (o disminuye el derroche). Limitar la competencia beneficia al menos competitivo, y el efecto global es perjudicial para el conjunto porque disminuye la riqueza global.

  • Nuestro análisis revela que mejorar la calidad de vida y oportunidades profesionales en una comunidad afecta a la recaudación de otras regiones. La aplicación de un tope máximo a la calidad del gobierno regional puede ayudar a minimizar esta externalidad.

    • El tema esta muy ideologizado, por las supuestas características “redistributivas” de riqueza que tiene el impuesto.

      ¿Porqué no lo disminuyen las otras comunidades autónomas imitando a Madrid? ¿Se lo impide la ideología de los gobernantes?

      Perseguir a “los ricos” es absurdo, pues siempre podrán “escaparse” a otro país. Además de empobrecedor, por el desincentivo a la creación de riqueza.

      Ojalá la carga ideológica de los gobernantes no empobreciera a los gobernados. Debe ser labor de los científicos iluminar a políticos y votantes, y no justificar los errores de los primeros. No es una utopía, en muchos paises, más avanzados que el nuestro y con más experiencia democrática, ocurre.

  • Cuando los hechos ponen de manifiesto una realidad, la defensa de aquellos debería hacerse con sinceridad, exponiendo los motivos ideológicos que los impulsan. Por desgracia se defienden desde la mentira, negando la evidencia en sí misma. Un trabajo admirable. Enhorabuena.

  • Muy interesantes los resultados del trabajo. Pero, en mi opinión, la solución al problema no es la más correcta. Sin que sirva de precedente, me parece más pertinente la que propuso el Lehendakari Íñigo Urkullu en enero pasado: suprimir el impuesto. Muerto el perro, se acabó la rabia; y si el perro es de los que muerden, digamos, con poca justicia fiscal, mejor aún.
    Adjunto un enlace para testimoniar la propuesta del Lehendakari vasco:

    https://www.expansion.com/economia/politica/2020/01/26/5e2e01f4e5fdeaec118b457c.html

  • Excelente post y excelente trabajo de Clara y coautores.

    Estoy en (amable) desacuerdo con los comentarios anteriores. Siempre habra gasto públoco que financiar via impuestos sobre el trabajo y el capital. Competencia a la baja en los segundos nos lleva a en el límite a tipos 0 (o negativos si hay bonificaciones) por lo que la carga impositiva aumentará para los trabajadores (incluyendo las rentas de los capitalistas) cuya elasticidad de oferta de trabajo es menos elástica que las de los flujos de capital. Por eso es necesario establecer acuerdos sbre un umbral míinimo al impuesto sobre patrimonio .

    Las ventajas recaudatorias de la CM no derivan de ninguna curva de Laffer sino de su ley de capitalidad, mucho más extrema que las de otros páises europeos (p.ej. Alemania). Recomiendo fervientemente este webinar de Florian Scheuer (Univ. Zurich) sobre el diseño ótimo de la imposición del patrimonio y/o ganancias de capital (Taxing the Superrich).

    https://www.youtube.com/watch?v=n6PxA2l3Ge4

  • En un escenario recesivo, con bajas tasas de inflación (inferiores al 1%) y bajísimos tipos de interés (en torno al 0%), los tipos de interés reales no pueden caer lo suficiente como para reestablecer el crecimiento potencial de la economía. En estas circunstancias, los gobiernos se ven forzados a realizar estímulos fiscales desorbitados que están aumentando la deuda pública a grandes marchas.

    La imposición a la riqueza puede ayudar a corregir los dos desequilibrios anteriores. En primer lugar, porque opera como un sustitutivo de la reducción de los tipos de interés reales. En segundo lugar, porque si se realiza de manera coordinada, aumenta la recaudación indudablemente.

  • ¿Y eliminar un impuesto que es claramente confiscatorio por el simple hecho de la doble imposición? Además, como si el resto de comunidades no pudieran bonificar también el impuesto… Me parece un tema completamente ideológico… ¿por qué no se habla del régimen de Navarra y del País Vasco?

    • Hola Alejandra,
      gracias por tu comentario. El objetivo de nuestro trabajo es evaluar si las diferencias regionales en el Impuesto sobre el Patrimonio (IP) inducen o no a los declarantes a cambiar su residencia fiscal para no pagar IP o minimizar la cuota que pagan. Desafortunadamente no disponemos de microdatos sobre declaraciones de IRPF y de IP para el País Vasco y Navarra porque no pertenecen al Régimen Fiscal Común. Nos pusimos en contacto con las Agencias Tributarias de estas dos regiones para solicitar los datos y hacer un análisis de España en su totalidad, pero la solicitud fue lamentablemente rechazada. En cualquier caso, ambas regiones disponen de un tipo marginal efectivo de IP positivo, por lo que en principio su inclusión en el análisis no debería alterar sustancialmente nuestros resultados. Espero que en un futuro las Agencias Tributarias del País Vasco y Navarra permitan usar los microdatos fiscales con fines de investigación y se puedan incluir ambas regiones en la evaluación de políticas fiscales. Nosotros por nuestra parte seguiremos intentando acceder a ellos.

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