Los rescates de gobiernos en dificultades pueden adoptar, como el diablo, múltiples formas y motivaciones. Tantas que incluso sus consecuencias difieren sobremanera si se trata de un país soberano o, por el contrario, de una hacienda regional o local. Mientras que en el primer caso, la penalización financiera y, sobre todo, política es elevada (aquí), cuando se trata de gobiernos subcentrales, la ciudadanía es mucho más transigente e incluso se admite la venta política del rescate conseguido como un logro. En esta entrada me concentraré en estos rescates subcentrales y, sobre la base de un trabajo que he comenzado a circular, pretendo llamar la atención sobre circunstancias que a mi juicio no desmerecen interés.
Las medidas adoptadas por los gobiernos federales en apoyo de las haciendas subnacionales desde el comienzo de la Covid-19 nos ofrecen un variado escaparate. Australia, Canadá, Brasil o Estados Unidos les han proporcionado asistencia financiera a través de sus Bancos Centrales. Noruega, Italia, Polonia y España han ofrecido fondos extras, complementarios a los ya regulares de los sistemas de financiación. Surge aquí una fisura en el enfoque standard en los rescates: se han realizado transferencias discrecionales de recursos hacia las haciendas regionales y locales sin mediar un endeudamiento masivo y previo de éstas. Y pueden apuntarse varias motivaciones, no necesariamente excluyentes.
La primera podemos calificarla como el enfoque “bondadoso”: el gobierno federal, preocupado los desequilibrios financieros verticales (entre niveles de gobierno), además de las externalidades negativas derivadas del colapso de un sistema sanitario en manos regionales, adopta estas medidas excepcionales. Esta aproximación no se descarta como una motivación importante pero me atrevería a decir que no es la única. Las interacciones estratégicas entre gobiernos, votantes y presupuestos o la existencia de funciones objetivo de los gobiernos que trascienden (y no precisamente en el sentido elevado del término) la maximización del bienestar social, invitan a pensar de manera alternativa. Profundicemos en esta idea.
Sobre la base del modelo canónico de Goodspeed (2002, 2017), y a fin de encajar conceptualmente el que se produzcan rescates de haciendas subcentrales no motivados directamente por el exceso de endeudamiento ni por la bondad de los gobernantes, he desarrollado dos líneas argumentales. La primera ofrece una novedad sobre la literatura anterior: el gobierno federal debe endeudarse para facilitar transferencias discrecionales a los subcentrales. ¿A qué les recuerda? A partir de este supuesto de partida, ocurre un hecho virtuoso: en la medida en que el gobierno federal traslada a los regionales y locales las exigencias de los mercados financieros, que le prestan dinero para pagar la ayuda, no se van a producir excesos de endeudamiento en aquellos. Eso no impide que los gobiernos subcentrales mantengan su influencia sobre la transferencia que reciben. Solo que ésta va a fluir vía tipos impositivos y no a través del endeudamiento. Es decir, las haciendas regionales y locales se pueden hacer merecedoras del rescate si sus ingresos tributarios no les permiten proveer un determinado nivel de gasto público. De ahí la importancia de que estas haciendas cuenten con suficiente espacio fiscal para no apelar a “excusas” de este tipo. No debe olvidarse que en estos modelos el gobierno federal está preocupado por los votos que consigue en las distintas jurisdicciones, aunque sobre eso volveré más adelante.
En este contexto, las ayudas discrecionales hacia las haciendas subcentrales pueden viajar en el tiempo con cierta consistencia temporal, esto es, si se reciben más recursos hoy será al precio de recibir menos mañana, con una relación de intercambio dada por el tipo de interés que debe pagarse a los mercados financieros. Con otras palabras, las ayudas de hoy pueden estar previniendo rescates futuros al trasladar recursos en el tiempo; podríamos hablar incluso de rescates preventivos. Y aquí sugiero que, al menos parcialmente, las transferencias discrecionales a las haciendas subcentrales en plena pandemia Covid-19 responden a esa motivación. Eso sí, para que este esquema funcione de manera eficiente el gobierno federal debe ser muy respetuoso con su propia restricción presupuestaria intertemporal, a través de una política fiscal sostenible a medio plazo y, desafortunadamente, no parece la situación más frecuente (aquí y aquí).
La segunda línea argumental que he desarrollado se encuentra enraizada en la economía política que acompaña a este tipo de rescates. Es posible que el agradecimiento de los votantes por el dinero extra conseguido para su jurisdicción no se manifieste directamente hacia los políticos federales sino hacia los regionales/locales. Cabe también el que una secuencia de elecciones federales, regionales y locales, asomando en lontananza, afecte a la disciplina fiscal, y con ello a la facilidad con que se relajan las restricciones presupuestarias a través de transferencias discrecionales. Incluso existe la posibilidad de que los políticos federales vinculen su supervivencia electoral a financiar rescates poco justificados pero que permiten aproximarse a grupos de interés y/o ejercer un liderazgo futuro sobre la base de una recién creada dependencia financiera (véase aquí para proyectos privados).
En este punto, mi planteamiento ha sido el de romper la inmediatez del vínculo entre decisiones federales de rescate y posibles votos a recibir desde esas jurisdicciones. Ese vínculo, en efecto, existe pero defiendo que no es tan primario como para derivar apoyo electoral directamente de los votantes por el rescate recibido en sus territorios. El gobierno federal evalúa su decisión de conceder ayudas discrecionales a las haciendas locales o regionales más allá de la directa satisfacción de los votantes porque es posible que la supervivencia política de ese gobierno dependa de pactos territoriales, de contiendas electorales jugadas en otros ámbitos diferentes del federal, de una estrategia de liderazgo financiero respecto a las haciendas subcentrales que todos los ministros de hacienda anhelan y, por supuesto y lo más probable, de una mezcla de todos estos factores.
El modelo teórico que he utilizado es muy sencillo y estilizado. En definitiva, me limito a comparar condiciones de primer orden de diferentes problemas de optimización (que amplio para introducir spreads en la deuda pública regional y la posibilidad de que parte de ésta sea asumida por el gobierno regional). Pero eso permite, creo, extraer resultados atractivos para la verificación empírica en la medida en que, como comentaba al principio, estamos asistiendo a rescates de haciendas subcentrales más o menos encubiertos, más o menos preventivos, a raíz de la Covid-19. Por supuesto, la traslación de algunas de estas ideas al caso español resulta especialmente tentadora, dado el panorama político que nos envuelve, por decirlo de forma suave.
Hay 1 comentarios
Creo que podría formalizarse la constitución de un ente independiente o superagencia encargada de gestionar y autorizar el tipo de rescate y las partidas necesarias en base a un fondo de contingencia extraordinario. Esta se mantendría a través de la cuota de sus abonados, ya sean administraciones locales, regionales o estatales. Amparada por directivas europeas que garanticen la transparencia, equidad y proporcionalidad en la gestión del fondo, siendo su órgano decisorio de carácter técnico e independiente. Siempre dentro de unas prerrogativas justificadas en base a derecho. Existiendo la posibilidad de amparo o reclamación por parte de las administraciones concurrentes.
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