Unos pocos datos: en España en 2020 más del 62% de las personas adultas compraron por internet, más del 70% utilizaron alguna plataforma de compartición de videos, el 77% utilizó servicios de (video) llamadas para comunicarse en streaming y casi el 65% participaba en alguna red social (datos del INE, aquí[1]).
Muchas de estas actividades se organizan a través de un número muy limitado de plataformas y algún servicio, como el de búsquedas por internet, funcionan casi en monopolio. Aquí ya salta una pregunta: ¿por qué algunas de estas actividades acaban siendo ofrecidas por solo unos pocos agentes?
Sin duda la innovación juega un papel: cada una de las plataformas más conocidas (Google, Apple, Facebook, Amazon...) ofrece algo realmente nuevo que nos beneficia a todos y que antes no existía. Pero hay también factores "estructurales" en estas actividades que pueden conducir a resultados que no son deseables. Uno de estos elementos que comparten varias actividades online es que no solo ponen en contacto a varios lados de un mercado, sino que explotan la información que recopilan del comportamiento de los usuarios y logran con esto mejorar su servicio y ofrecer incluso nuevos servicios, como la publicidad. Utilizando datos de usuarios estas empresas tienen economías de escala y alcance muy claras. Y esto hace que quien entre primero en el mercado tenga ventajas en costes sobre otros potenciales entrantes. Además, hay efectos de red claros: cuantos más usuarios tenga la plataforma a un lado del mercado, mejor para los que venden bienes o contenidos, y mejor aún para los que venden publicidad, que es la propia plataforma. Esta retroalimentación positiva entre número de usuarios y el valor que la plataforma tiene para todos conduce a una dinámica que favorece el hecho de que al final pocas plataformas se vayan a hacer con gran parte del mercado.
Y puede haber costes al cambiar de proveedor de servicios de intermediación claros: el usuario que suscriba un servicio de música ofrecido por una plataforma concreta, si se cambia de proveedor esto le puede obligar a cambiar también toda la gama de servicios complementarios que utilice con frecuencia (búsquedas, tienda online, mapas, sistema operativo...).
Estos son elementos estructurales que caracterizan los servicios principales de las plataformas, o core platfrom services tal y como los ha definido la Comisión Europea, (ver tabla abajo) y que conducen fácilmente a que solo unas pocas acaparen a casi todos los usuarios. Si añadimos el hecho de que hay altas barreras a la entrada esto puede muy bien conducir a que el comportamiento de estos agentes no esté efectivamente disciplinado por otros; vamos, que puede no darse ni competencia en la oferta del servicio concreto, ni siquiera amenaza de entrada posible. La contestabilidad en algunas de estas actividades es limitada.
Las plataformas que ofrecen estos servicios en ocasiones explotan estas características propias (estructurales) en su beneficio. En los últimos años varios casos de abuso de posición de dominio han acabado con sanciones importantes sobre algunas plataformas, bien por dificultar el cambio de proveedor al usuario final, o bien cerrando el mercado a otros entrantes o aplicaciones rivales o bien por discriminar en favor de sus propios servicios en detrimento de otros[2].
La Comisión Europea ha propuesto hace unas semanas una regulación ex ante que funcione complementariamente a la legislación de defensa de la competencia, con dos objetivos: (1) garantizar la contestabilidad de los mercados y (2) evitar contratos injustos por parte de las plataformas que gozan de status de "agente portal entrada".
Esta propuesta debe ser negociadas y aprobadas aún por el Consejo, el Parlamento Europeo y la propia Comisión. O sea, que de lo que conocemos hoy puede ser que al final haya cambios importantes. Hay dos piezas legislativas: (1) el Digital Services Act: que se ocupa de derechos de usuarios y condiciones de transparencia que obliga a toda empresa que ofrezca un servicio de intermediación online (aquí[3]), y (2) Digital Markets Act (DMA, aquí[4]), que se centra en regular ex ante a las grandes plataformas, las que sean consideradas como portal de entrada o "gatekeepers". Como la propuesta de regulación es muy amplia e introduce buen número de obligaciones- algunas no muy definidas todavía- aquí me centro en solo unos pocos aspectos de esta última propuesta.
El proceso propuesto consiste en: (1) la Comisión Europea delimita aquellas actividades donde existen imperfecciones o características que hacen que el resultado final conduzca a situaciones de ausencia de contestabilidad (ver tabla); y (2) se determina qué empresa ostenta una posición tal que su comportamiento deba ser restringido (a esta figura la Comisión la denomina gatekeeper o agente "portal de entrada").
Notar que se definen actividades o servicios que ofrecen las plataformas, no mercados afectados. Para delimitar qué plataforma es considerada "gatekeeper" y por tanto sometida a un conjunto de obligaciones la Comisión propone un test cualitativo de tres criterios: (1) que la plataforma tenga un impacto significativo en el mercado interior (muchos usuarios que la usen), (2) que gestione portales de entrada (gatekeepers) en relación a usuarios finales, y (3) que ostente una posición duradera y sólida en la actividad (o sea, que tenga una posición difícilmente contestable).
Estos tres criterios no determinan la dominancia (en el sentido que se utiliza en defensa de la competencia) de una empresa, aunque pueden ser medidas útiles a utilizar para su evaluación. Esto es, una plataforma puede ser designada como gatekeeper, pero en un caso de posible abuso de posición de dominio, no tener "dominancia" en sentido estricto.
Definir un marco legal complementario al de defensa de la competencia, como se propone para las plataformas digitales, no es algo nuevo. Ya se hizo con las telecomunicaciones hace 20 años y ha funcionado bien. En otra entrada trataremos los remedios (obligaciones que se imponen) a los gatekeepers. Son muchos y un buen número de ellos aún necesitan de mayor especificación si se quieren implementar.
[1]https://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadistica_C&cid=1254736176741&menu=resultados&idp=1254735976608#!tabs-1254736194579
[2] caso Google Android, 2018, aquí, o el caso Google shopping, 2017, aquí (https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=1_40099)
[3] https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-services-act-ensuring-safe-and-accountable-online-environment_en
[4] https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-markets-act-ensuring-fair-and-open-digital-markets_es