A raíz de la reforma constitucional que impone límites a déficit público está teniendo lugar un saludable debate social. Hay quienes, con mejores o peores argumentos, rechazan de plano estos límites –se ha llegado a decir que se pretende “hacer inconstitucional a Keynes”- y hay también una posición bastante extendida que los acepta entendiendo que suponen un compromiso entre la sostenibilidad de la deuda y la pérdida de capacidad estabilizadora de la política fiscal, es decir como un “mal menor”. Como no podría ser de otra forma NeG está teniendo una participación muy activa en este debate y yo, con algunos matices, estoy de acuerdo con el contenido de los posts recientes sobre el tema -este, este, este y este, por poner sólo unos ejemplos- en el sentido de que unas reglas fiscales bien diseñadas, creíbles, flexibles y que lleven incorporado un mecanismo de sanción efectivo de los incumplimientos suponen un paso adelante en la gestión de la política macroeconómica. Pero no como un mal menor ya que, además de su contribución a la consolidación de la deuda, no sólo no deberían entorpecer la función estabilizadora del presupuesto sino que la potenciarán, en particular en la lucha contra las recesiones.
Un debate parecido al actual tuvo lugar en los primeros años de la Unión Económica y Monetaria. En aquel momento se planteó que las condiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento suponían una limitación al papel estabilizador de la política fiscal; sin embargo, aunque es difícil medir la eficacia del presupuesto como un instrumento de estabilización, algunos trabajos que se ocuparon de esta cuestión no confirmaron ese temor. Por ejemplo un estudio de la Comisión Europea encontraba, ya en 2004, que con los criterios impuestos para el acceso a la Unión Económica y Monetaria, el déficit público se hacía no sólo más sensible al nivel de deuda sino también a la posición cíclica de la economía en comparación con lo observado hasta entonces. Con un enfoque diferente, Galí y Perotti mostraron que con la entrada en vigor del Euro la correlación entre el déficit y el ciclo económico se hacía más significativa y con el signo adecuado, mientras que en periodos anteriores la política fiscal había sido básicamente procíclica; y también Canova y Pappa concluían que la imposición de reglas fiscales estrictas en algunos estados americanos no disminuía la respuesta de sus economías a los estímulos fiscales.
Estas correlaciones tienen una buena fundamentación teórica. La eficacia estabilizadora de la política fiscal se mide fundamentalmente por el efecto que cambios del gasto o los impuestos tienen sobre la demanda privada. Este efecto multiplicador es muy difícil de medir empíricamente, pero si algo sabemos es que su tamaño depende entre otras cosas del nivel deuda de partida y de las expectativas que genera. Y ambas cosas se ven claramente afectadas por la regla fiscal. En primer lugar, el propio nivel de deuda pública afecta a la efectividad de la política fiscal por su influencia en el tipo de interés real. Cuando un estímulo fiscal tiene lugar en un contexto de tipos de interés elevados el efecto desplazamiento se agudiza y los gobiernos se ven obligados a dar marcha atrás, incluso en economías creciendo por debajo de su potencial. En segundo lugar la regla fiscal tiene un efecto directo sobre las expectativas y las decisiones de sustitución intertemporal en el gasto del sector privado.
El uso contracíclico de la política fiscal persigue básicamente trasladar demanda en el tiempo, en el caso de una recesión del futuro al presente. Pero el sector privado tiene sus propios planes para distribuir en el tiempo su gasto y si le conviene, y puede hacerlo, reaccionará a un aumento del déficit público gastando menos, bien sea por la presión del tipo de interés o por el efecto anuncio de unos impuestos mayores en el futuro. Resulta por ello crucial evaluar si esta respuesta privada compensa o incluso anula el estímulo del sector público. Los estudios empíricos están enormemente divididos sobre el grado de compensación, pero la cuestión es si esta es mayor o menor –es decir, cual es el valor del multiplicador fiscal- cuando el gobierno aplica una regla estricta en la que la vuelta al objetivo de deuda es más rápido, permitiendo con ello déficits menos duraderos.
En una serie de trabajos con Rafa Doménech (por ejemplo este y este) analizábamos precisamente esta cuestión y nos preguntábamos si unas reglas diseñadas para mantener la deuda pública dentro de un objetivo determinado, evitando la deriva continua que había tenido en los ochenta y noventa, afectaban seriamente al efecto que un cambio en el gasto o los impuestos tienen sobre la demanda privada. Para ello comparábamos los multiplicadores fiscales asociados a diferentes reglas bajo supuestos alternativos sobre la facilidad con las que los consumidores pueden trasladar su gasto en el tiempo. En condiciones muy generales –incluso en las más desfavorables para la hipótesis como es que una parte importante de la población no tuviera acceso al mercado financiero limitando su capacidad de sustitución intertemporal- encontramos que unas reglas fiscales exigentes potencian el efecto estabilizador del déficit público, en el sentido de que la economía responde con más intensidad a los estabilizadores automáticos y a los aumentos discrecionales del gasto público. La razón tiene que ver precisamente con la combinación de los dos efectos mencionados con anterioridad. Una regla más exigente “anuncia” una duración menor de los aumentos de deuda pública, favoreciendo un mejor comportamiento del tipo de interés a largo plazo y mitigando la inclinación de los consumidores a ahorrar para afrontar impuestos más elevados en el futuro. Corsetti, Meier y Müller han obtenido recientemente una conclusión similar incluso en economías abiertas. Sus resultados van más allá y muestran, tanto teórica como empíricamente, que aquellos estímulos discrecionales del gasto fiscal que vienen acompañados por anuncios de reducciones en el mismo a corto plazo -“spending reversals”- tienen poca incidencia en el tipo de interés real y en el tipo de cambio real, por lo que aumentan significativamente la demanda. Cuando la previsión es que el déficit corriente va a ser compensado con aumentos impositivos en el futuro, el efecto multiplicador del estímulo fiscal es significativamente menor.
Las reglas fiscales no son pues un mal necesario sino un instrumento muy útil de política económica. El encaje y desarrollo legal de las mismas es otra cuestión y desde luego un diseño inadecuado puede hacerlas en el mejor de los casos irrelevantes y en el peor dañinas. Sin embargo ya sabemos a lo que nos conduce la ausencia de disciplina presupuestaria, no sólo a poner en peligro la sostenibilidad de las finanzas públicas de los países sino también a hacer cada vez menos eficaces los instrumentos fiscales en particular cuando verdaderamente se necesitan, en las recesiones.