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Reforma de los incentivos fiscales a la inversión medioambiental en España: ¿Una oportunidad perdida?

Por Kinga Tchorzewska (@TchKinga)
Mención en el III Premio Nada es Gratis a Job Market Papers.

Incentivos fiscales: una herramienta interesante pero sorprendentemente impopular

Las empresas suelen ser reacias a invertir en tecnología verde. Las razones que señalan son los altos costes fijos y los fallos del mercado de capitales. Sin embargo, los instrumentos que posiblemente podrían abordar este problema, como los incentivos fiscales a la inversión ambiental, no son muy populares entre los reguladores, aunque pueden ofrecer una alternativa interesante a los impuestos ambientales o incluso a los subsidios a la inversión, ya que los incentivos fiscales son más fáciles de implementar administrativamente. ¿Podrían los incentivos fiscales a la Inversión Ambiental (IE) tener éxito en fomentar la inversión verde? ¿Y cómo reaccionan las empresas a las modificaciones de los créditos fiscales de las IE existentes con respecto a sus decisiones de empleo e innovación? Intento abordar esas cuestiones utilizando la reforma del crédito fiscal de la IE en España.

Crédito fiscal a la inversión ambiental española (IE)

España es un país muy interesante para estudiar un programa nacional de incentivos fiscales a gran escala. Esto se debe a que el crédito fiscal de la IE experimentó algunas transformaciones inusuales durante los años de su existencia. El incentivo fiscal específico a la IE analizado en este documento se introdujo por primera vez en 1996 al 10% del nivel de inversión de la empresa y se mantuvo de esa forma hasta 2006, cuando se anunció su lenta eliminación. La eliminación se debió a que el gobierno vigente consideraba que el incentivo fiscal se destinaba principalmente a financiar tecnologías de final de proceso en lugar de tecnologías de producción más limpia, que con mucha frecuencia ya las exigía la ley[1]. La eliminación continuó progresivamente hasta su desaparición completa en enero de 2011. Inesperadamente, en marzo de 2011, este crédito fiscal se reintrodujo durante 4 años más a la tasa fija del nivel de inversión del 8%. Posiblemente se hizo para afrontar los efectos de la crisis financiera en los sectores industriales. En la Figura 1 se muestra la cronología de eventos y las tasas esperadas versus reales del crédito fiscal.

Figura 1. Cronología de eventos. En el período de eliminación, la tasa de crédito fiscal de la IE se redujo gradualmente en un 2% cada año, del 6% en 2006 al 0% en enero de 2011; desde marzo de 2011 hasta enero de 2015 se mantuvo estable en el 8%.

Lo que hace que esta reforma de crédito fiscal de la IE sea especialmente interesante es que generó mucha confusión hasta el último momento y, aunque se reintrodujo en marzo de 2011, se hizo específicamente con la intención de favorecer la inversión en tecnologías integradas o de producción más limpia con respecto a las tecnologías que operan fuera del proceso de producción. En este análisis, me centro en las empresas industriales que fueron las principales beneficiarias del programa y utilizo el período temporal 2008-2014. En la primera parte, comparo el comportamiento de las empresas antes y después del cambio en este instrumento de política utilizando un análisis de diferencias en diferencias. Y entonces, estudio la modificación del crédito fiscal vigente: si la financiación realmente desalienta las tecnologías que operan fuera del proceso de producción y cómo la reforma política afectó al empleo verde. En la segunda parte del análisis, con el uso del enfoque de variable instrumental con diferencias en diferencias, examino también el efecto proporcional de un aumento en el volumen del crédito fiscal. Estudio su efecto en la inversión, el empleo y en la I+D de las empresas. Por lo tanto, realizo el primer análisis econométrico cuasi-experimental de la efectividad del crédito fiscal de la IE para fomentar la adopción de tecnologías verdes directamente, pero también de sus efectos indirectos sobre el empleo verde y la I+D ambiental.

Resultados

Los resultados muestran que, debido al cambio de política, las empresas redujeron las inversiones con apoyo del crédito fiscal en las tecnologías finales o no integradas. Esto incluye a las que reducen exclusivamente las emisiones al aire como los filtros y depuradores de azufre. Por lo tanto, se puede concluir que la modificación se implementó con bastante éxito. Dicho esto, no hay evidencia de que este cambio de política condujera a un aumento en la inversión en tecnologías de producción más limpia. Lamentablemente, el cambio de política tuvo también algunos efectos indirectos inesperados e indeseados. Los resultados apuntan a que las empresas redujeron el número de empleados verdes, así como el gasto correspondiente a los salarios de estos empleados, como se puede ver en las Figuras 2a y 2b. Los análisis también muestran cierta heterogeneidad en los resultados y las empresas respondieron de manera diferente según su tamaño (Gráficos 3a y 3b). Más específicamente, las pequeñas empresas parecen ser las que más se beneficiaron del cambio de política, al aumentar considerablemente su inversión en tecnologías de producción más limpia. Lo contrario sucedió con las grandes empresas, que disminuyeron su inversión en tecnologías de producción más limpia o integradas a través del incentivo fiscal modificado.

Figura 2. Resultados del análisis dinámico de diferencias en diferencias para dos variables de resultados: a) número de empleados verdes y b) remuneración de los empleados verdes.

Figura 3. Resultados del análisis de diferencias en diferencias para la inversión en tecnologías de producción más limpia distinguiendo entre a) pequeñas empresas y b) grandes empresas.

Por último, aunque no menos importante, el estudio del efecto del crédito fiscal de la IE sobre las variables de interés muestras que este incentivo fiscal a la inversión medioambiental tuvo, en general, éxito en el fomento de todo tipo de inversión verde. Esto significa que incluso durante los tiempos de crisis financiera, el crédito fiscal impulsó la inversión verde de las empresas. Sin embargo, favoreció las acciones de reducción de la contaminación del aire sobre las tecnologías de eficiencia energética, no necesariamente las tecnologías que operan fuera del proceso de producción (“final de tubo”) con respecto a las tecnologías de producción más limpia que era la preocupación del gobierno en ese momento. Además, encuentro evidencia de que el aumento en la cantidad de crédito fiscal medioambiental genera un aumento proporcional en el número de empleados verdes e incluso en la I+D ambiental privada. Estos efectos indirectos son bastante esperanzadores, ya que muestran que un crédito fiscal a la IE exitoso también puede impulsar el empleo e incluso crear externalidades positivas a través de la I+D.

Política

Este análisis proporciona numerosas implicaciones de importancia para los responsables políticos. En primer lugar, apoya el uso de créditos fiscales a la inversión ambiental, lo que también está de acuerdo con la literatura previa, especialmente con el trabajo de Ohrn (2019). Esto contrasta radicalmente con la decisión del gobierno español de eliminar por completo este incentivo fiscal del Impuesto sobre Sociedades. Este análisis respalda su uso continuo con quizás modificaciones posteriores, en lugar de una eliminación completa.

Lo que podemos aprender de este incentivo fiscal verde es bastante sencillo: la adopción de incentivos a la inversión verde influye en las decisiones empresariales y favorece el aumento del empleo verde, incluso en tiempos de recesión económica. Además, el gobierno puede tener éxito modificando los incentivos fiscales existentes de modo que desalienten las opciones tecnológicas que el gobierno central considera indeseables. Si bien los resultados muestran claramente que el crédito fiscal debería haberse redefinido aún más para fomentar también una mayor inversión en tecnologías de producción más limpia, este trabajo empírico no justifica su eliminación total. El hecho de que empresas más pequeñas invirtieran más en tecnologías de producción más limpia es también muy importante, ya que son estas empresas precisamente las que se enfrentan con frecuencia a los fallos del mercado de capitales, especialmente en tiempos de recesión financiera.

Por supuesto, son necesarios nuevos trabajos de investigación que evalúen si este tipo de incentivos es la forma más eficiente para mejorar los resultados económicos de las empresas y sobre cómo afectó el crédito fiscal también a los empleados a corto y largo plazo. Sobre todo, tras la total eliminación del crédito fiscal en 2015. Por último, a pesar de la carga financiera que suponen las deducciones y subvenciones fiscales, su uso puede tener justificación económica. Por ejemplo, cuando generan externalidades positivas, como una mayor I+D privada verde, como es en este caso.

[1] Las tecnologías de “final del tubo” o no integradas son aquellas que no afectan el proceso de producción, sino que simplemente reducen el nivel de contaminación al final de la línea de producción (p.e., filtros y depuradores de azufre). Por otro lado, las tecnologías de producción más limpias o integradas en el proceso productivo son aquellas que cambian el proceso de producción, reducen el uso de recursos naturales y, en última instancia, también reducen el nivel de contaminación resultante. Se consideran superiores a las no integradas.