De Miguel Almunia.
El New York Times publicó el pasado 6 de octubre un artículo titulado "Los ricos realmente pagan impuestos más bajos que tú". En este artículo se podía ver un gráfico (algunos lectores habrán visto esta animación que circuló por Twitter) mostrando que las 400 personas con rentas más altas en Estados Unidos han pasado de pagar un tipo medio efectivo del 50% en los años 80 a apenas un 23% en 2018. Es decir, los impuestos suponen un porcentaje menor de la renta para las clases altas que para las clases medias y bajas.
El famoso gráfico proviene de un estudio reciente que acaban de publicar Emmanuel Saez y Gabriel Zucman (ambos de la Universidad de California - Berkeley) en un libro titulado "El triunfo de la injusticia". En este blog se ha escrito sobre ambos autores varias veces (por ejemplo, aquí, aquí, aquí y aquí).
No es noticia que la progresividad del sistema impositivo en Estados Unidos se ha reducido desde 1980: las enormes rebajas fiscales a las rentas altas de Reagan (1986), Bush (2001 y 2003) y Trump (2017) son bien conocidas. Sin embargo, Saez y Zucman van un paso más allá al asegurar que en 2018 las 400 personas con mayor renta (el top 0.0001%) pagaron un tipo efectivo menor al de cualquier otro percentil de la distribución. En otras palabras, el sistema fiscal estadounidense es prácticamente proporcional, y se ha vuelto regresivo en la parte alta. Las enormes repercusiones de esta afirmación, así como su novedad, han llevado a varios expertos en la materia a analizar en detalle cómo obtienen estas cifras Saez y Zucman.
Para calcular la progresividad es necesario calcular los tipos medios efectivos para cada percentil de renta, teniendo en cuenta todos los impuestos de EEUU (sobre la renta, los beneficios empresariales, el consumo, la propiedad, etc.) a nivel federal, estatal y local. Este ejercicio es complejo porque implica identificar qué personas han pagado cada impuesto y dónde se sitúan en la distribución de la renta. Dado que esa información no está disponible en las estadísticas públicas, hay que hacer algunos supuestos. Por todo ello, se ha generado un intenso debate metodológico en el que algunos expertos discrepan con Saez y Zucman.
Saez y Zucman hacen dos supuestos especialmente polémicos: (1) asumen que el impuesto de sociedades lo pagan exclusivamente los propietarios de las empresas, y (2) asumen que las transferencias del Earned Income Tax Credit (EITC) a familias de rentas bajas deben excluirse del cálculo de la progresividad fiscal.
El primer supuesto se refiere a una cuestión de "incidencia", un tema clásico en economía pública. ¿Sobre quién recae realmente la carga del impuesto? La teoría nos dice que no necesariamente sobre la persona o entidad que está obligado por la ley a pagar el impuesto. Un ejemplo sencillo: muchos se quejan de que cuando suben los impuestos a los carburantes, las gasolineras "trasladan" toda la subida a los precios, por lo que la incidencia recae sobre los consumidores. En el caso del impuesto de sociedades, es un poco más complejo: si sube el impuesto, las empresas verán mermados sus beneficios (después de impuestos). Como respuesta, intentarán reducir sus costes laborales. Los trabajadores, por tanto, soportarán una parte de la carga fiscal del impuesto. La clave está en qué parte. ¿Un 20%? ¿Un 50%? Dos estudios recientes con datos de Alemania y Estados Unidos concluyen que entre un 30% y un 50% de la carga del impuesto de sociedades recae en los trabajadores. Es decir, cuando las empresas tienen que pagar 100 euros más, en media reducen sus costes salariales entre €30 y €50. El resto es absorbido por los propietarios. Dada este evidencia, el supuesto de Saez y Zucman parece algo extremo.
Respecto al segundo supuesto, Saez y Zucman excluyen de sus cálculos las transferencias del Earned Income Tax Credit (EITC) a familias de rentas bajas. Su argumento es que todas las demás transferencias se suelen excluir de este tipo de cálculos porque se trata de políticas de gasto, no de ingreso. Según ellos, el hecho de que el EITC se administre a través del impuesto sobre la renta no implica que se deba tratar de forma distinta a las demás transferencias. El efecto de este supuesto sobre los cálculos es que el tipo medio efectivo de las personas con rentas bajas aumenta notablemente. ¿Por qué? Consideremos el caso de una persona con una renta de 5.000 dólares anuales que recibe transferencias del gobierno por valor de otros 5.000 dólares. Si consume toda su renta ($10.000) y el impuesto sobre ventas es el 10%, ¿cuál es su tipo medio efectivo? En la metodología estándar, sería un 10% ($1.000 de impuestos dividido por $10.000 de renta). En la metodología de Saez y Zucman, sería un 20% ($1.000 de impuestos sobre una renta de $5.000). Los autores son conscientes de este problema y, de hecho, eliminan de sus cálculos a toda persona con una renta inferior a la mitad del salario mínimo anual. El problema es que el sesgo no se elimina por completo, porque hay mucha gente que gana más de medio salario mínimo y recibe transferencias.
¿Cómo cambiaría el cálculo de la progresividad sin hacer estos supuestos discutibles? Dos economistas que trabajan en instituciones gubernamentales no partidistas en Washington, Gerald Auten y David Splinter, han realizado sus propios cálculos y han publicado una nota técnica para explicar las similitudes y diferencias con el método utilizado por Saez y Zucman en un artículo de 2018 con Thomas Piketty. Dos diferencias clave: asumen que el 25% de la incidencia del impuesto de sociedades recae sobre los trabajadores (tal como hace la Congressional Budget Office), e incorporan las transferencias del gobierno en la medida de renta total.
Como se puede ver en el gráfico, Auten y Splinter (2019) estiman que el sistema fiscal es claramente progresivo, con un tipo medio del 12% para la mitad más pobre de la población y del 50% para el top 0.01%. Las estimaciones de Saez y Zucman (2019) difieren incluso de las que se obtendrían con el método de Piketty, Saez y Zucman (2018). El principal cambio entre ambos es el supuesto sobre la incidencia al 100% del impuesto de sociedades sobre los propietarios.
¿Qué podemos concluir de este debate? Nadie discute que el sistema fiscal americano se ha vuelto menos progresivo que hace 40 años. La pregunta es cuánto ha cambiado, y si sigue siendo progresivo. La respuesta es incierta y, como casi siempre, depende de los supuestos. Además, está el debate más amplio sobre si deberíamos fijarnos solo en la progresividad de los impuestos, o tener en cuenta también la distribución del gasto público para tener una perspectiva completa sobre el efecto de la intervención del Estado en la distribución de la renta. Seguramente el debate seguirá activo mientras la distribución de la renta y la riqueza continúe siendo enormemente desigual.
Para cerrar, sospecho que muchos lectores se estarán preguntando si se podría hacer un análisis similar de la progresividad fiscal en España. López-Laborda, Marín y Onrubia (2019) utilizan datos de encuestas y concluyen que el sistema impositivo español es moderadamente progresivo. Lamentablemente, los datos de declaraciones tributarias que están disponibles para la investigación en nuestro país son mucho más restringidos que en el caso de EEUU. Como contaba Samuel Bentolila en una entrada reciente, los investigadores interesados en la economía española tendremos que seguir luchando por tener acceso a microdatos administrativos para poder analizar estas cuestiones con mayor detalle.