¿Pueden los elefantes blancos matar? Evidencia del desarrollo de infraestructura en Perú

Por Antonella Bancalari (@AntonellaBanca2)

Invertir en infraestructura pública es un vehículo importante para obtener los Objetivos de Desarrollo Sostenible hacia el 2030. Por más que la literatura económica demuestra que la infraestructura de gran escala, una vez construida y en uso, promueve el desarrollo económico y mejora los estándares de vida, millones de personas en el mundo aún no disfrutan de sus beneficios. A propósito de esto, el Banco Mundial dirige alrededor del 40% de su portfolio a desarrollar proyectos de infraestructuras en países de bajo y mediano ingreso, los cuales se enfrentan a grandes retos para proveer de manera efectiva bienes públicos.

Sin embargo, los debates de gasto público aún continúan girando en torno a “cuánto” se gasta, cuando la pregunta clave es “cómo” se debe gastar para proveer de manera efectiva y eficiente los bienes públicos.  Aún cuando los recursos están disponibles, hay retos importantes con los que lidiar. Nuevos estudios muestran que las obras paralizadas son comunes en países en desarrollo, lo cual genera un gran desperdicio de recursos públicos, con un alto costo de oportunidad. Lo que no queda claro es cuáles son los efectos de esas ineficiencias en la economía y el bienestar de los ciudadanos.

En mi job market paper muestro que las consecuencias de proyectos de infraestructura no culminados pueden ser serias: pueden matar niños.

Expansión de la infraestructura de alcantarillado en Perú

Evalúo los efectos de una expansión a nivel nacional de la infraestructura de alcantarillado sanitario en la mortalidad de niños menores de 5 años en Perú. Los niños menores de 5 años son el segmento más vulnerable de la población debido a su débil sistema inmunológico y la poca conciencia sobre riesgos para la salud. Además, la mortalidad infantil es precisamente el indicador que esta intervención nacional tenía como objetivo mejorar. Hacia el 2005, la mitad de los hogares peruanos no tenían conexión al alcantarillado. Debido a que los sistemas de alcantarillado mejoraron la salud pública en países desarrollados, el Gobierno de Perú invirtió 3 millones de dólares en iniciar un total de 5,000 proyectos en el 80% de los distritos del país entre el 2005 y el 2015. Mi investigación fue motivada por casos en los que las excavaciones, necesarias para instalar las tuberías de alcantarillado, terminaron infestando vecindarios con zancudos, o de niños que se ahogaron en pozos con una profundidad de más de 2 metros que se llenaron con agua estancada.

El despliegue de proyectos de alcantarillado en Perú es una buena oportunidad para evaluar el efecto del desarrollo de infraestructura. Para ello, construyo un panel de datos con más de 1,400 distritos para cada año entre el 2005 y el 2015. Recolecto datos administrativos, incluyendo reportes presupuestarios y estadísticas vitales, los cuales combino con datos espaciales. Específicamente, utilizo datos detallados a nivel de proyecto sobre los planes presupuestarios y la amortización de la inversión para identificar los proyectos de infraestructura que están en desarrollo y aquellos culminados en cada distrito. Así mismo, la diversidad geográfica de Perú provee una variación única, la cual puedo explotar en mi metodología de variable instrumental.

Debido a que encuentro un sesgo causado por distritos ricos iniciando más proyectos de infraestructura sanitaria, construyo una variable instrumental. Mi instrumento capta cómo la difusión del alcantarillado hubiese evolucionado con el tiempo si la asignación de proyectos hubiese sido establecida sólo considerando costos. Exploto el hecho de que una combinación de características geográficas (gradiente del terreno, elevación, área y densidad de ríos) determina la idoneidad de un distrito para el desarrollo de proyectos de alcantarillado de bajo costo. Sujeto a una restricción presupuestaria anual, predigo que los distritos más ‘baratos’ en cuanto a proyectos de alcantarillado hubiesen empezado más proyectos y más temprano en el periodo de estudio. El supuesto de identificación es que ningún otro factor que afecta a la mortalidad, como las preferencias de los ciudadanos por salud preventiva u otras políticas e infraestructura, evolucionó en el tiempo siguiendo la misma variación espacial que la de mi instrumento. Debido a la característica de panel de mis datos, controlo por el impacto directo de la geografía en la mortalidad, mediante la inclusión de efectos fijos a nivel de distrito, además de efectos fijos anuales. Como un test de validez, encuentro que mi instrumento no se encuentra correlacionado con el desarrollo de infraestructura en otros sectores (transporte, energía y salud) y la distribución residencial urbano-rural, así como que los resultados no se producen debido a inmigración selectiva y tendencias de mortalidad específicas de la geografía.

Los mapas muestran el número total de proyectos de alcantarillado empezados (derecha) y predichos (izquierda) en los diferentes distritos de Perú entre el 2005 y 2015. En el 2005, mi instrumento coloca proyectos en cada uno de los distritos de bajo costo (región del Amazonas en el noreste) hasta que el presupuesto anual se agota. Sigo el mismo procedimiento para cada año, hasta que el distrito recibe un máximo de 5 proyectos (media de la distribución de proyectos de alcantarillado). Proyectos que hubiesen sido colocados en los distritos de más bajo costo en cuanto al desarrollo de alcantarillado, ahora son colocados en distritos un poco más costosos (costa oeste). Por ende, genero una variación anual y a través de distritos, que forma la base de mi estrategia empírica.

Los proyectos de infraestructura no culminados matan

En mi investigación, encuentro que cada proyecto de alcantarillado en desarrollo incrementa la mortalidad de niños en 6% sobre el nivel inicial. Este resultado impactante se debe a que los proyectos de infraestructura expusieron a la población a riesgos. El principal determinante de este resultado es el incremento en enfermedades infecciosas y de accidentes. Cabe resaltar que no encuentro efectos en la mortalidad causada por otras enfermedades y complicaciones no relacionadas a transmisiones por vectores y peligros externos.

Efecto de proyectos de alcantarillado no culminados
(por causa de muerte)

Los retrasos y paralizaciones exacerban los riesgos

Los retrasos y paralizaciones exacerbaron los riesgos a niños menores de 5 años. Es impactante que entre el 2005 y 2014, solamente la mitad de proyectos iniciados fueron culminados. En promedio, los proyectos paralizados tenían el 40% del monto de inversión amortizado. Entrevistas con ingenieros en Perú revelan que un proyecto de alcantarillado en general no debe tomar más de 1 año, pero encuentro que hay frecuentes retrasos. La mitad de proyectos de alcantarillado que alguna vez fueron culminados, tomaron más de 5 años. Encuentro que un año extra de duración de proyectos de alcantarillado incrementaron en 24 puntos porcentuales el cambio de 10 años en la tasa de mortalidad.

Porcentaje de avance de obra de proyectos iniciados al menos durante los 2 años previos

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Uno esperaría que la mortalidad infantil disminuye una vez que los proyectos de alcantarillado se culminan. No obstante, encuentro que en el corto plazo, los hogares no se conectan a la red de alcantarillado. Obviamente, si la infraestructura no se usa, no se manifiestan los beneficios sociales esperados.

Qué pueden hacer los gobiernos y donantes?

Mis resultados sugieren que para entender cabalmente el costo-efectividad de proyectos de infraestructura de gran escala, los gobiernos y donantes deben tomar en consideración los costos sociales de la fase de implementación.

Proyectos no culminados, aquellos llamados “elefantes blancos”, son una visión común en países en desarrollo. Esto genera un gran desperdicio de los recursos públicos, cuyo costo social de oportunidad es extremadamente alto, sobre todo cuando los recursos son escasos. En total, el 13% del gasto en alcantarillado se destinó a proyectos no culminados y un cálculo rápido sugiere que este desperdicio equivale a 1/5 del gasto público en Perú en el 2015.

Mientras que el desperdicio en gasto público en proyectos de infraestructura paralizados es preocupante, es aún más alarmante que esta ineficiencia mate niños. Este alto costo social puede ser prevenido, si: (1) se complementa la construcción de infraestructura con políticas de salud que previenen muertes por enfermedades infecciosas y se regulan los estándares de seguridad de los proyectos; (2) se implementan reglas para culminar proyectos a tiempo antes de empezar nuevos; y (3) se generan incentivos para que se use la infraestructura y que esta sea efectivamente mantenida.

El Gobierno de Perú está llevando a cabo importantes esfuerzos para monitorizar de cerca el avance físico de proyectos públicos de infraestructura; lo que constituye un importante paso para deshacernos de los peligrosos “elefantes blancos”.

Antonella Bancalari es candidata al doctorado de London School of Economics y Research Officer de Institute for Fiscal Studies. Para más detalles sobre sus investigaciones visite su website personal .

Esta entrada también ha sido publicada en inglés por el Banco Mundial. Puedes leerla dando click aquí.