de Anna Matas y Javier Asensio.
A pesar del creciente interés por las cuestiones relacionadas con el análisis económico del transporte en nuestro país, existen algunos sectores a los que no parece habérseles prestado demasiada atención. Uno de ellos es el del autobús interurbano, que si bien transporta más de 650 millones de viajeros anuales (el 52% de los desplazamientos interurbanos en transporte colectivo), está relativamente alejado del debate actual sobre políticas de transporte. Posiblemente esto se deba al hecho de que al no requerir una infraestructura propia no genera graves problemas de financiación. A pesar de ello, se trata de un sector relevante tanto por su magnitud como por el hecho de que sirve, principalmente, a segmentos de población de renta más baja.
En este post resumimos brevemente un trabajo que hemos realizado recientemente por encargo de Fedea, en el que llevamos a cabo un análisis del sector del transporte de pasajeros por carretera. Nuestro principal interés reside en estudiar el funcionamiento y efectos del sistema de adjudicación de los concursos para la prestación del servicio. Nos centramos en las líneas responsabilidad de la administración central aunque, como se verá más adelante, extendemos parte de nuestro análisis a los servicios autonómicos.
Se trata de un sector muy regulado, en el que las empresas adjudicatarias de una línea (compuesta por uno o varios itinerarios) operan sin subvención, cubriendo tráficos diversos que incluyen desde líneas rurales con una demanda bajísima hasta corredores interurbanos de alta densidad. Así, algunas líneas sólo transportan 300.000 viajeros-km al año mientras otras superan los 300 millones. Para un trayecto medio de 180 km. y un nivel de ocupación medio de 22 plazas estos valores implican un rango de frecuencias que varía desde un servicio semanal hasta más de 200 diarios (en distintos itinerarios).
La regulación actual del sector depende principalmente de la LOTT de 1987, cuando se consolidó el sistema de competencia por el mercado que, con variaciones, sigue vigente en la actualidad. Las concesiones convalidadas y otras nuevas que salieron a concurso tras la LOTT tenían una vigencia que, con variaciones debido a fusiones y prórrogas varias, se cumplía a partir del año 2007. Por ello, en dicho año el Ministerio de Fomento y las empresas del sector firmaron un protocolo mediante el que acordaban las condiciones de los pliegos que debían regir los concursos que se convocaran para renovar las concesiones. Se recogieron allí unas condiciones que favorecían al operador titular y otorgaban muy poco margen a la competencia por parte de nuevos operadores, tal como puso de manifiesto la CNC en un duro informe. A pesar de que el protocolo se reformó en 2009 y dio lugar a un nuevo modelo de pliegos, se mantuvieron los límites a las ofertas de precios y el derecho de preferencia del operador establecido. La aprobación del reglamento comunitario de transporte de viajeros (CE 1370/2007), un nuevo informe de la CNMC y diversos recursos judiciales interpuestos por algunas empresas dieron lugar a dos nuevas versiones de los pliegos en los que, de forma progresiva pero no completa, se eliminaban diversas trabas a la competencia. En los pliegos vigentes desde el año 2014 los aspectos más relevantes desde una perspectiva de fomento de la competencia son la obligatoriedad por parte del ganador del concurso de absorber la plantilla del antiguo operador (no únicamente los conductores) y el cobro de un canon.
Por otro lado, el proceso de revisión de las tarifas (en principio, un price-cap indiciado al IPC) se ha modificado para indiciarse de acuerdo con la subclase del IPC “Índice nacional de transporte por carretera” directamente relacionado con los costes del sector, además de estar sujeto a la posibilidad de revisiones para incorporar variaciones de costes que puedan alterar el equilibrio financiero. De esta forma, mientras la inflación acumulada desde 2009 ha sido del 8.8%, las tarifas medias del sector han aumentado un 14,3%. Este aumento tarifario y una reducción de la oferta similar a la caída de la demanda ha permitido a las empresas operadoras capear la crisis económica, y la creciente competencia de otros modos (ferrocarril de alta velocidad, aviación de bajo coste e incluso el vehículo privado compartido)
A partir de la información detallada sobre cada uno de los concursos adjudicados desde 2007, observamos cómo el número de empresas concursantes cambia al modificarse la estructura de los pliegos. Controlando por el tamaño del mercado objeto de la concesión (viajeros-km), una regresión muestra un aumento significativo del número de oferentes en las versiones de los pliegos posteriores a 2009. Así, mientras con los pliegos del protocolo de 2007 se presentaban 2,1 empresas a cada concurso, en los de 2011 serían más de 8. En los datos de los concursos más recientes es habitual que se presenten más de media docena de empresas.
El análisis anterior está limitado, por cuestiones informativas, a las líneas que han salido a concurso desde 2007. Para ampliar el ámbito del estudio hemos recogido información sobre la tarifa que paga el usuario en una muestra de rutas interprovinciales. Con esos datos hemos estimado distintos modelos econométricos que nos permiten medir el impacto del marco regulatorio. En este caso la muestra incluye tanto rutas adjudicadas según la LOTT (convalidadas, nuevos concursos, o fusiones entre ellas), de titularidad autonómica, o sujetas a las distintas versiones de los pliegos tras el protocolo de 2007. Los resultados del modelo que consideramos más robusto muestran la importancia del marco regulatorio bajo el que se adjudicó el servicio sobre la tarifa por kilómetro, con diferencias de hasta el 34% entre las más baratas (los nuevos concursos posteriores a la LOTT) y las más caras (las de titularidad autonómica). Debe indicarse que, si bien los concursos adjudicados de acuerdo con los pliegos de 2009 parecen dar lugar a tarifas inferiores, las escasas observaciones correspondientes a esta categoría son renovaciones de concursos LOTT, sin que la diferencia sea estadísticamente significativa.
Sin embargo, en los distintos modelos que hemos estimado no encontramos un efecto significativo ni de la competencia intermodal (ni precios ni tiempos de viaje en coche o tren, ni disponibilidad de servicios directos de AVE parecen influir sobre la tarifa), lo cual no deja de sorprendernos (en 2009 García Crespo identificaba un efecto negativo de la presencia de AVE sobre el precio del autobús en las rutas con origen en Madrid). En particular, la apertura de nuevas líneas de AVE o la política de precios de RENFE en dichos servicios debería haber tenido efectos sobre el autobús. Puede ocurrir, sin embargo, que los operadores de estos últimos traten de competir en otras dimensiones como la calidad (son cada vez más frecuentes los autobuses con wifi) o las frecuencias.
Entre las propuestas que realizamos a modo de conclusiones figura la sugerencia de revisar en profundidad el sistema de competencia por el mercado. El hecho de coexistan rutas que generan beneficios con otras deficitarias subvencionadas implícitamente por las anteriores implica que es factible explorar la posibilidad de abrir algunos tráficos a la competencia en el mercado. Lógicamente, ello implicaría una revisión profunda del mapa de concesiones e instaurar un sistema de subvenciones directas a las rutas deficitarias que se consideren de servicio público, pero creemos que de esta manera resultaría posible otorgar al sector las herramientas necesarias para que pueda competir con otros modos en los que sí existe competencia (como la aviación) o no hay un marco regulatorio claro (el coche compartido).