(Los autores de este artículo desean expresar en primer lugar su agradecimiento a don Jesús Fernández-Villaverde y a los editores de Nada es gratis, por la oportunidad de poder escribir en este blog.)
La función pública no es una materia que atraiga en exceso la atención ciudadana, ni la de los partidos políticos. Otros temas copan más espacio en los telediarios y las columnas de opinión de los periódicos. Eso no quita para que de vez en cuando, se encuentren artículos y reportajes sobre la función pública española en medios de comunicación, ni para que los partidos políticos incluyan en sus programas electorales medidas al respecto que, finalmente, no suelen implantarse cuando llegan al Gobierno.
La función pública española lleva muchos años con una serie de cuestiones de necesaria reforma (como la evaluación del desempeño, el desarrollo de una carrera profesional atractiva, la figura del directivo público) que, sin embargo, el paso de las legislaturas y los mandatos de los distintos equipos de función pública hace que no se aborden o que, caso de abordarse, se haga de una manera parcial e insuficiente.
Para buscar la última reforma a nivel estatal debemos acudir al estatuto del Empleado Público, que acaba de cumplir 10 años de su aprobación. Dicho Estatuto debía ser desarrollado en la Administración General del Estado (AGE), algo que, se insiste, no ha sucedido a lo largo de todo este tiempo.
Recientemente, en este blog se ha tratado el tema del acceso a los cuerpos superiores en la AGE, con una serie de propuestas y reflexiones interesantes que promovieron un debate rico y positivo.
Algunos de los temas que se plantearon en aquella entrada del profesor Fernández-Villaverde coinciden con los que hemos tratado un grupo de funcionarios públicos, que nos hemos tomado un tiempo para reflexionar acerca de dónde estamos y adónde queremos ir en materia de función pública. Fruto de esta reflexión se ha publicado un estudio que pretende aportar ideas para el debate del futuro de la función pública en nuestro país, centrado en la AGE.
Nuestra propuesta gira en torno a tres ejes principales: la selección de los funcionarios públicos, la carrera administrativa y el papel del directivo público.
En relación con la selección de los funcionarios públicos planteamos las siguientes propuestas:
- Reforzar la capacidad de planificación de los recursos humanos en la AGE, a partir de las herramientas de análisis de puestos de trabajo y las agrupaciones funcionales, con vistas a la elaboración de un catálogo de profesiones del Estado que perfeccione la definición de los cuerpos y escalas, como se ha hecho recientemente en Francia
Todo ello debe ir acompañado de una adecuada dotación de medios humanos y materiales a los órganos responsables de realizar tal planificación.
- Completar los procesos selectivos para el acceso al Subgrupo A1 dando continuidad a la recientemente iniciada trasformación en Másteres universitarios oficiales de los actuales cursos selectivos, y en diplomas de especialización universitaria para el caso del Subgrupo A2.
- Asegurar una efectiva y real igualdad de oportunidades en el acceso al empleo público, mediante: una completa difusión de la oferta de empleo público; la dotación de ayudas económicas y el diseño de programas específicos dirigidos a los colectivos con mayores dificultades para preparar oposiciones o pruebas de acceso; y la organización de cursos de preparación en colaboración con las universidades accesibles en todo el territorio nacional.
- Promover la colaboración efectiva entre las escuelas de formación de la AGE, con el fin de socializar a los funcionarios de nuevo ingreso en el sentido de pertenencia a la organización y en sus valores de ética pública y reforzar la proyección exterior de estos valores.
En cuanto a la carrera administrativa, se propone:
- Desarrollar e implantar un modelo de carrera horizontal (es decir, la progresión de un funcionario en su grado, categoría o análogo concepto, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo) en la Administración General del Estado con carácter universal, para todos los cuerpos o escalas, mediante la determinación de distintas categorías (o modalidades equivalentes), así como mediante los criterios de progresión fundados en los distintos elementos que componen la evaluación del desempeño.
Este ascenso de categoría debe llevar aparejado un reconocimiento formal y estar vinculado a un incremento retributivo. Por otro lado, las evaluaciones negativas reiteradas deben dar lugar a acciones formativas correctoras y, en último término y con las debidas garantías, a la remoción del puesto de trabajo obtenido.
- Limitar la provisión de puestos de libre designación a aquéllos en los que concurre de forma efectiva un carácter directivo, de acuerdo con los criterios jurisprudenciales consolidados. Estos puestos serían los de subdirectores generales, subdelegados del Gobierno y consejeros de la AGE en el exterior.
- Asegurar la acreditación de la idoneidad en la provisión de puestos de libre designación mediante la evaluación efectiva de los méritos de los candidatos por comisiones técnicas, y reconducir los supuestos de cese, que deben motivarse debidamente, a la evaluación del desempeño bajo la supervisión de un órgano independiente de garantía del sistema de carrera.
- Vincular debidamente las carreras horizontal y vertical (el ascenso en la estructura a puestos de trabajo de mayor responsabilidad y retribución), mediante el diseño de itinerarios de progresión profesional y la correcta elaboración de los perfiles de las convocatorias de puestos de trabajo.
- Promover e interiorizar la importancia del principio de publicidad y concurrencia en los sistemas ordinarios de provisión de puestos de trabajo por parte de todos los actores del sistema, y reconducir los sistemas de ocupación provisional a los supuestos para los que fueron realmente concebidos.
- Realizar una adecuada detección de necesidades formativas a partir de las herramientas de análisis de puestos de trabajo y evaluar los planes de formación actualmente vigentes, con la incorporación de nuevas perspectivas formativas a partir de la formación en el puesto de trabajo y el aprendizaje social a través de las redes y las plataformas virtuales. Todo ello permitirá dirigir los recursos económicos a aquellas áreas en las que pueda obtenerse de los mismos el mayor rendimiento.
Por último, y respecto de la figura del directivo público, se proponen las siguientes medidas:
- Implantar un estatuto del directivo público aplicable a los titulares de órganos directivos, y que contemple para los puestos de subsecretario, secretario general, director general y asimilados, secretario general técnico y delegado del Gobierno, un sistema de designación que asegure un adecuado equilibrio entre la profesionalidad, la autonomía y la confianza.
- La profesionalidad debe asegurarse mediante la atribución a una autoridad administrativa independiente de la competencia para acreditar la idoneidad de los candidatos que figuren en una terna que se propone al Consejo de Ministros para la designación, mediante un procedimiento público, transparente y competitivo de selección de los mejores candidatos, que puede desarrollarse a lo largo de varias fases.
Esa autoridad administrativa independiente debe crearse a modo similar a como ha tenido lugar en Portugal con la CRESAP, la Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública, que está obteniendo excelentes resultados.
- La autonomía debe garantizarse mediante un período mínimo de permanencia de cinco años, prorrogable, y a través de la aplicación de causas tasadas de cese.
La apreciación del incumplimiento de las funciones debería sustanciarse, bien en la sanción de destitución aplicable en los supuestos de falta grave o muy grave del régimen disciplinario en materia de buen gobierno, conflicto de intereses o régimen económico-presupuestario, bien en un rendimiento insuficiente.
La destitución debe ser acordada por el Consejo de Ministros, previa iniciación, instrucción y elevación de la propuesta de destitución por la autoridad administrativa independiente, bien en el curso del oportuno procedimiento sancionador, bien a resultas del procedimiento por rendimiento insuficiente.
- La confianza predicable de la relación entre el directivo público y los equipos de gobierno se asegura, en primer lugar, mediante la elección por el Consejo de Ministros de uno de los candidatos de la terna seleccionada por la autoridad administrativa independiente. El ministro proponente dispondría asimismo de la potestad de examinar los programas de actuación presentados por los candidatos en el curso del procedimiento de selección, que deben estar vinculados a los ejes de la acción del programa de gobierno.
Finalmente, la posibilidad de destitución de los directivos por el Consejo de Ministros en los supuestos de incumplimiento de las obligaciones, a propuesta de la autoridad administrativa independiente, constituye un elemento destinado a garantizar un comportamiento íntegro de los directivos públicos, así como una completa rendición de cuentas de los objetivos alcanzados en el marco del programa de gobierno.
Los autores de este estudio no consideramos que la implantación de estas medidas constituya una fórmula mágica para arreglar todos los problemas que presenta la función pública española. No obstante, los ponemos sobre la mesa para que los dirigentes públicos se planteen su puesta en marcha, en la creencia de que su adopción puede aportar beneficios a la función pública y, en consecuencia, al conjunto del país.
Artículo firmado conjuntamente por Xose Areses Vidal, Carmen Blanco Gaztañaga, Pedro Colmenares Soto, Eduardo Fernández Palomares, Ana Gallego Torres, Gonzalo Gómez de Villalobos, Sancho Íñiguez Hernández, Mª Luz Labrada Tellado, Clara Mapelli Marchena, Israel Pastor Sainz-Pardo y Jorge Souto Alonso