Por Jordi Jofre-Monseny, Rodrigo Martinez-Mazza y Mariona Segú
Las preocupaciones relacionadas con el acceso a vivienda asequible están muy extendidas en ciudades de todo el mundo. Estas preocupaciones han despertado el interés de los ciudadanos, los legisladores y los académicos por las políticas que apuntan a mejorar la asequibilidad de la vivienda en áreas densamente pobladas. Una de las medidas estrella de este debate es la adopción de políticas de control de alquileres. Cada vez más ciudades europeas, como París y Berlín, han elegido este camino y recientemente han adoptado este tipo de políticas.
A pesar de ser bastante impopulares entre los economistas, es poco probable que los controles de alquileres desaparezcan de la esfera política dado que a menudo son populares entre los votantes y su adopción no implica gastos gubernamentales directos. Desde una perspectiva teórica, el argumento a favor de las políticas de control de alquileres es débil, ya que los topes a los alquileres pueden conducir a una escasez de oferta de viviendas y una mala asignación de la vivienda (ver la entrada de David Cuberes en este mismo blog aquí). Sin embargo, la teoría proporciona poca orientación sobre el tamaño económico de los efectos de las políticas. Asimismo, los modelos teóricos tampoco tienen en cuenta algunos aspectos del diseño de las regulaciones más recientes que podrían contrarrestar los efectos negativos en la oferta. Dada la prominencia de esta política, sorprende que la literatura empírica que estudia los efectos de los controles de alquileres sea relativamente escasa. Para una revisión más extensa de la literatura económica sobre control de alquileres ver esta entrada.
En nuestro estudio “Effectiveness and supply effects of high-coverage rent control policies”, estudiamos la introducción de un sistema de control de alquileres en Cataluña en otoño de 2020 que se aplica a algunos, pero no a todos los municipios. En los municipios regulados, el precio de alquiler debe estar por debajo de un tope nominal (que es específico de la vivienda y de la zona) y no puede exceder el importe estipulado en el contrato de alquiler anterior. El control cubre todo el mercado de alquiler, con topes nominales más altos para las viviendas construidas durante los últimos cinco años. La aplicación de la regulación es alta, ya que el incumplimiento está sujeto a multas, y los anuncios y contratos de arrendamiento están obligados a incluir el tope del alquiler correspondiente. La ley determina que el control de alquileres se aplica a municipios con más de 20.000 habitantes que tengan un mercado de alquiler tenso. La regulación se aplicó inicialmente en 61 municipios, en los que vive el 70% de la población catalana.
Nuestra principal fuente de información es la base de datos sobre alquiler promedio y numero de contratos de alquiler firmados a nivel municipal y trimestral publicados periódicamente por el INCASOL, disponibles aquí. Los datos nos permiten obtener datos sobre los 61 municipios regulados y otros 169 municipios que usaremos como grupo de control. A nivel geográfico, los municipios se distribuyen de la siguiente manera:
Figura 1: Municipios regulados y no regulados en la muestra.
Sobre estos datos nos interesa en particular los cambios en el alquiler promedio y el número de contratos de alquiler firmados en municipios regulados en comparación a los no regulados. En la Figura 2 presentamos un primer análisis gráfico. La Figura 2a muestra que los municipios con un mercado de alquiler regulado tienen un precio de alquiler medio más alto antes y después de la adopción de la regulación. Sin embargo, ambos grupos de municipios experimentaron aumentos del alquiler en el período anterior a la implementación de la contención de alquileres, con los precios más altos en el tercer trimestre de 2020. Al adoptar el sistema de control de alquileres, y no durante la primavera y verano de 2020, los precios bajan en el grupo regulado mientras que se mantienen constantes en el grupo no regulado. Esto sugiere que el control de alquileres fue eficaz para reducir los precios del alquiler en los municipios tratados.
La figura 2b traza el gráfico análogo para el número promedio de contratos de alquiler firmados por cada 1000 habitantes. Nótese que los municipios regulados siempre muestran un número ligeramente mayor de contratos de alquiler firmados por cada 1.000 habitantes. Esta diferencia de niveles es constante en el tiempo y los efectos estacionales parecen afectar de manera similar a los mercados regulados y no regulados. El efecto del primer confinamiento por el Covid que ocurrió entre febrero y junio de 2020 también es notablemente similar para los dos grupos, a pesar de la reducción masiva de los contratos en ese período. El mercado se recuperó rápidamente y de forma muy similar en el tercer trimestre de 2020. Esto sugiere que la introducción del sistema de control de alquileres no condujo a una reducción considerable en la oferta de viviendas de alquiler, al menos a corto plazo.
Figura 2: Tendencias en el mercado de alquiler en municipios regulados y no regulados
(a) Alquiler medio (b) Contratos de alquiler por 1000 habitantes
La subfigura (a) representa la evolución del alquiler medio de los municipios regulados (61 municipios, excluida Barcelona) y no regulados (169 municipios) mientras que (b) muestra la evolución del número de contratos de arrendamiento firmados en cada trimestre por cada 1000 habitantes. La línea vertical indica la implementación del control de alquileres mientras que las zonas sombreadas representan el período de pandemia.
Para poder identificar el efecto causal de la política en el mercado de alquiler, implementamos regresiones de diferencias-en-diferencias y una estrategia de event-study, explotando el hecho de que solo un subconjunto de municipios está sujeto al control. En nuestra regresión de referencia, tenemos en cuenta la dinámica de los mercados laborales locales al controlar por el desempleo, los ERTOS aprobados durante el Covid y la cantidad de nuevos contratos de trabajo. De manera similar, incluimos tendencias temporales lineales específicas de los municipios para controlar de forma flexible por las diferentes trayectorias de crecimiento del alquiler en cada municipio. Esto implica que nuestros resultados miden desviaciones respecto a una tendencia propia de cada municipio.
Nuestros resultados indican que los alquileres disminuyeron un 6% en los municipios regulados en relación con los municipios no regulados. Asimismo, no encontramos evidencia de que la regulación redujera los contratos de arrendamiento firmados, lo que sugiere que la escasez de suministro en el corto plazo no es necesariamente sustancial.
Figura 3: Event-study sobre el precio del alquiler y el numero de contratos
(a) Alquiler medio (b) Contratos de alquiler por 1000 habitantes
Realizamos varios ejercicios para comprobar que nuestras estimaciones son robustas. Comenzamos estimando nuestra regresión de referencia en diferentes submuestras. En primer lugar, restringimos las muestras a municipios entre 10.000 y 60.000 habitantes para obtener un grupo de tratamiento y control más equilibrado en términos de población. En segundo lugar, excluimos municipios altamente especializados en la industria turística. Y tercero, nos quedamos solo con los municipios del grupo de control que validaron una de las dos condiciones para que se aplicara la regulación de alquileres. Es decir, restringimos nuestro grupo de control a municipios con un mercado tenso, pero con una población inferior a 20.000 habitantes. Nuestros resultados se mantienen estables después de estas restricciones de la muestra.
Finalmente, dado que el shock del Covid ocurrió solo 2 trimestres antes de la aplicación del control de alquileres, implementamos varias estrategias que abordan los posibles efectos del Covid en los mercados de la vivienda. En concreto, nos preocupa que el Covid haya aumentado la demanda residencial en municipios más lejanos a Barcelona y en municipios más pequeños. Por este motivo, en primer lugar, introducimos como variables de control adicional interacciones entre dummies temporales y medidas que reflejan la distancia a Barcelona y el tamaño del municipio. En segundo lugar, introducimos como variables de control los movimientos migratorios entre municipios. Nuestros resultados se mantienen estables al introducir estas variables de control adicionales.
Nuestro estudio contribuye a la literatura con el análisis de una regulación de control de alquileres que, a diferencia de otras políticas estudiadas, cubre prácticamente todo el mercado del alquiler. Esta característica del diseño de la regulación puede limitar las respuestas de oferta provocadas por el control de alquileres. Mostramos que tal política no reduce el tamaño del mercado de alquiler, al menos en el corto plazo. Otra característica de la política de control de alquileres en Cataluña es que es probable que su aplicación sea alta en comparación con la regulación alemana, ya que las multas por incumplimiento están incluidas en la ley (al contrario del caso alemán), y el conocimiento sobre la regulación debería ser alta ya que el límite de alquiler aplicable debe incluirse tanto en los anuncios como en los contratos de alquiler.
