Predación y empresas públicas. Peligro: alta tensión

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Por Joan-Ramon Borrell y Carlos Suárez

Ante la escalada de precios de la electricidad, la Ministra para la Transición Ecológica, Teresa Ribera, ha propuesto crear una empresa pública que agrupe toda la energía hidroeléctrica conforme se vayan liberando las concesiones de las que gozan hasta el momento inversores privados.

¿Es esta una buena idea? ¿Qué sabemos los economistas sobre la competencia entre empresas públicas y privadas?

Precisamente, hemos realizado aportaciones recientes sobre este tema que creemos que pueden dar luz al renovado debate sobre los oligopolios mixtos: oligopolios en los que compiten empresas públicas y privadas.

Oligopolios mixtos de empresas públicas y privadas

En Colombia compiten simultáneamente empresas públicas y privadas en el mercado de electricidad. Esto genera dos noticias contrapuestas. La buena noticia es que las empresas públicas tienen capacidad de mitigar el poder de mercado que ejercen las empresas privadas en el mercado de la electricidad. Suárez (2021a) encuentra que existen marcadas diferencias entre las empresas públicas y privadas en su ejercicio del poder de mercado unilateral que apoyan la hipótesis de la mitigación del poder de mercado por parte de las empresas públicas.

La mala noticia es que las empresas públicas no ofertan precios de electricidad más bajos, porque suelen ser más ineficientes y tienen mayores costes por unidad. Es el principal resultado de Suárez (2021b). Justo después de la privatización de varias unidades de generación aumenta el ejercicio de poder de mercado en el corto plazo, pero ese aumento se ve compensado por una reducción en los costes en el largo plazo. Las empresas públicas no operaban al nivel de costes eficientes que fueron revelados por la privatización.

La inclinación de las empresas públicas a predar

Las reflexiones de nuestro último trabajo académico sobre este tema se han inspirado, en parte, en nuestra actividad como peritos para denunciantes y demandantes en casos de ilícitos de predación y de ayudas de Estado. En este trabajo mostramos que, en circunstancias muy plausibles, las empresas públicas tienen una anticompetitiva inclinación a predar.

Este es un paisaje sombrío que creemos que es necesario tener muy presente al analizar la operación de crear y mantener empresas públicas en la prestación de servicios esenciales, especialmente si las empresas públicas pueden llegar a tener acceso, de forma más o menos explícita, a ayudas de Estado que pueden parcial o totalmente financiar el sacrificio predatorio.

El abuso de posición de dominio en forma de predación

La fijación de precios predatorios se refiere a una práctica mediante la cual una empresa con posición de dominio (el depredador) fija precios por debajo de sus costes, incurriendo en un sacrificio económico, con el objetivo de excluir a rivales eficientes del mercado.

Hasta el momento, las teorías de la predación solo habían analizado los incentivos a predar por parte de empresas privadas maximizadoras de beneficios (ver Fumagalli, Motta y Calcagno). No obstante, en muchos mercados de servicios esenciales liberalizados, la empresa dominante es una empresa pública.

¿Es posible que empresas públicas que persiguen objetivos distintos a la maximización de beneficios incurran en predación?

Esta pregunta resulta de gran relevancia en relación con la propuesta de creación de una empresa pública hidroeléctrica en España, porque esta presupone que la nueva empresa tendría el objetivo de mitigar el poder de mercado y limitar así la escalada de precios en el mercado de electricidad. Por tanto, dicha empresa no tendría como objetivo principal maximizar sus beneficios.

Sin embargo, la visión de que las empresas públicas tienen como objetivo la maximización del bienestar social es naive. En la práctica está muy acreditado que las empresas públicas persiguen múltiples objetivos y que, algunos de ellos, incluso se contraponen a la maximización de beneficios. Por ejemplo, las empresas públicas pueden tener un especial interés en aumentar su dimensión, logrando así amplificar su aparato burocrático, y en definitiva, actuar de forma clientelista.

En nuestro trabajo planteamos una variedad de modelos de competencia y analizamos la interacción entre una empresa privada maximizadora de beneficio y una empresa pública que pondera dentro de su función objetivo su volumen de ingresos o su volumen de ventas.

Lo que encontramos es precisamente que las empresas públicas que dan un cierto peso a alcanzar un mayor volumen de ventas en euros o en unidades en su función objetivo, tienen inclinación a predar, a fijar los precios de sus productos por debajo de sus costes medios incrementales de largo plazo (Long Run Average Incremental Cost, LRAIC) y excluir así a rivales privados eficientes de los mercados en los que operan.

Las ayudas de Estado pueden facilitar la predación

En la predación ejercida por una empresa pública planteada en el paper no es necesario que el predador recupere el sacrificio económico en el que ha incurrido para excluir a la presa del mercado. Esto se explica porque, a diferencia de una privada, la empresa pública puede recibir ayudas de Estado para compensar las pérdidas de la fase predatoria.

Esto implica que los sectores susceptibles de gestar empresas públicas con tendencia predadora son precisamente aquellos que, a pesar de ser prestados en régimen de competencia, reciben importantes ayudas de estado.

En el caso particular de la generación de energía eléctrica, los productores tienen derecho a pagos por capacidad y a ayudas por motivos de seguridad en el suministro y de protección al medio ambiente, compensaciones no directamente relacionadas con la venta de energía. Estos pagos están bajo la lupa de la Comisión Europea ya que pueden constituir ayudas de Estado (ver aquí). En el sector postal también se conceden ayudas de Estado bajo la supervisión de la Comisión Europea. En ocasiones se han declarado las ayudas como ilegales por no ser notificadas exante en tiempo y forma (decisiones de 2018 y 2020 sobre ayudas a CORREOS), o incluso se han declarado incompatibles con las normas de Ayudas de Estado de la UE por excesivas (decisión de 2018).

En estos casos, la alerta ante la potencial anticompetitiva inclinación de las empresas públicas a predar debe ser máxima.

 El mecanismo de acción de la predación en empresas públicas

A continuación mostramos cómo una empresa pública que incorpora entre sus objetivos ampliar sus ingresos, incluso a costa de perder beneficios y rentabilidad, incurre en predación por venta a pérdida, o venta a precios por debajo de costes medios incrementales de largo plazo (LRAIC).

En un mercado en el que existe una empresa pública y un rival privado, ambas maximizadoras de beneficio, que compiten en precios a la Bertrand con productos diferenciados, las funciones de reacción o de mejor respuesta de precios tienen pendiente positiva, tal y como muestra la típica figura de libro de texto de microeconomía básica u organización industrial de grado que utilizamos en nuestros cursos (equilibrio 1 en la figura siguiente).

En este ejemplo, la empresa pública es menos eficiente que la privada, tal y como los señala buena parte de la evidencia empírica y como se asume en los modelos de oligopolio mixto.

La figura también muestra el equilibrio (número 2) en este mercado de oligopolio mixto si efectivamente la empresa pública tiene como objetivo mitigar el poder de mercado y maximizar así el bienestar total de la sociedad. La función de reacción o mejor respuesta de la empresa pública mitigadora del poder de mercado se vuelve horizontal al nivel del coste medio incremental de largo plazo (LRAIC). Su margen o beneficio económico se vuelve nulo. La mejor respuesta del rival privado es también reducir sus precios. Aunque su margen económico se reduce, al ser más eficiente que la empresa pública, mantiene un beneficio económico positivo.

Además se señala el caso en el que la empresa pública incorpora objetivos mixtos de forma ponderada (equilibrio 3): el peso de los beneficios en la función objetivo es del 90% mientras que la facturación pondera un 10%. Solo con este cambio en la función objetivo, la función de reacción o mejor respuesta en precios de la empresa pública se desplaza hacia abajo.

En el nuevo equilibrio del oligopolio mixto, la empresa pública fija un precio por debajo de su LRAIC, incurriendo en sacrificio económico. El desplazamiento de la función de mejor respuesta de la empresa pública lleva a su rival privado, más eficiente, a ofrecer precios también por debajo de su LRAIC.

De esta manera, la empresa pública excluye del mercado a rivales tan o más eficientes cuando su objetivo es obtener más facturación, incluso a costa de sacrificar beneficios y entrar en pérdidas (área de pérdidas delimitada en la figura de color rojizo identificada con el número 3).

La empresa pública incurre incontestablemente en predación definida por sus dos elementos indispensables: sacrificio económico y capacidad de exclusión de un rival tan o más eficiente.

Estricto control exante de ayudas y disciplina competitiva

En conclusión, la creación de empresas públicas solo puede contemplarse cuando se asegure que la empresa pública atenderá única y exclusivamente al doble mandato de: (1) mitigar el poder de mercado y (2) ser coste-eficiente. Solo así puede ser un instrumento para alcanzar un mayor bienestar de la sociedad.

En los países y sectores en los que los hechos nos muestran que este control de ayudas de Estado o esta capacidad de disuasión del derecho de la competencia es limitado o inexistente, los riesgos y costes para la sociedad en su conjunto de crear o mantener una empresa pública son mucho mayores que los beneficios sociales que podríamos esperar de ella.

Hay 4 comentarios
  • "...la visión de que las empresas públicas tienen como objetivo la maximización del bienestar social es naive". A mí también me parece ingenuo el supuesto de que la empresa privada es coste eficiente. En el caso de la electricidad en España, francamente lo dudo. Y de lo que tengo pocas dudas es de que, aun sin haber ninguna empresa pública, no se puede hablar de competencia en este mercado.

    Es cierto que las empresas eléctricas no son las responsables últimas del espectacular alza en los precios, pero sí que se benefician enormemente a costa del consumidor expropiando su excedente y poniendo a particulares y empresas (en el fondo, a toda la economía) en graves problemas. Algo habrá que hacer más allá de recurrir al manido argumento de que las empresas públicas son malas por sistema y no mejoran el bienestar de los consumidores.

    • Muchas gracias Miguel por tu comentario.

      Completamente de acuerdo, Miguel, no podemos tampoco presuponer que las empresas privadas son más coste eficientes. Nosotros no lo hacemos.

      Carlos Suárez, en su investigación sobre el mercado eléctrico colombiano sí encuentra que, tras la privatización, las empresas ya privadas consiguen reducir finalmente los precios respecto a su previa etapa pública, a pesar de mejorar sus márgenes. Esto se explicaría por ganancias de eficiencia en costes. Pero, como bien dices, este efecto solo se produce si el mercado es efectivamente competitivo. Sin competencia, no podemos estar seguros de que las empresas privadas son más coste eficientes.

      Esta es una cuestión relevante que no ha sido posible encajar en una breve entrada como esta que está relacionado con el debate iniciado hace 50 años por Milton Friedman sobre cuál debe ser el objetivo de las empresas privadas. Él dijo que su único objetivo debía ser el de maximizar beneficios. Te recomiendo las recientes aportaciones de Luigi Zingales que ha impulsado una muy interesante revisión de la cuestión 50 años después en una serie de entradas en el blog ProMarket del Stigler Center de la Universidad de Chicago, ahora editado en un e-book.

      https://promarket.org/2020/11/17/ebook-milton-friedman-50-years-later/

  • El mismo Luigi Zingales nos advierte que las palabras de Milton Frieman se referían solo a empresas que operaban en mercados competitivos. Así, el mismo Friedman creía que las empresas privadas tenían como objetivo la maximización de beneficios y devenían coste eficientes si el mercado era competitivo, en cambio, eso no era así en los mercados no competitivos.

    También estoy de acuerdo de que el diseño de nuestro mercado eléctrico es muy débil, se está demostrando ahora, pero los problemas vienen de antaño. No abordamos tampoco esta importante cuestión que tu bien planteas sobre cómo reformar el mercado para que sea robusto y pro-competitivo. Nosotros solo aportamos aquí que, para conseguir este objetivo, la creación de una empresa pública no nos ayuda.

  • ¿Qué empresa pública española se ha postulado para explotar las centrales hidroeléctricas "recuperadas" tras finalizar el plazo de concesión? La empresa pública de minería del carbón menos coste eficiente que podemos encontrar, menos orientada a la maximización del beneficio y con un mejor historial de distribución de super-rentas entre distintos stakeholders (financiadas, eso sí, por el estado durante medio siglo).
    ¿Combatir los mercados imperfectos con burocracias más que imperfectas es el camino? No.
    Si se llevase a cabo el plan de empresa pública hidráulica, habría que buscar un diseño organizativo y de gobierno independiente, orientado a la eficiencia y a atenuar el poder de mercado. Una quimera, en cuanto empiecen a funcionar puertas giratorias y emerjan otros objetivos.
    Un post muy oportuno. Enhorabuena.

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