Por Alejandro González Fraga y Sergio Vela Ortiz (Subdirección de Estudios e Informes. Departamento de Promoción de la Competencia de la CNMC). Las opiniones de este artículo corresponden a los autores y no representan necesariamente la posición de la institución en la que trabajan.
La economía del comportamiento tiene un gran potencial para mejorar la eficacia y eficiencia en España de las políticas públicas, la regulación, la supervisión y de las administraciones públicas. Sin embargo, para ello es necesaria la creación de las estructuras, las capacidades, los procedimientos y los instrumentos necesarios, tal y como señala un reciente estudio de la CNMC.
En este blog ya se ha hablado en muchas ocasiones sobre esta disciplina, sus investigaciones y resultados incluyendo ventajas y limitaciones (por ejemplo, aquí o aquí). Sin embargo, y si bien en España ya cuenta con alguna iniciativa en este ámbito, todavía existe un largo camino por recorrer de cara a su incorporación generalizada por parte de las administraciones en elaboración de las regulaciones y las políticas públicas.
Imaginemos dos situaciones cotidianas. Primera: recibes un correo de la administración avisándote de que tienes que pagar un impuesto. Te parece un recordatorio útil, pero aun así lo dejas para más adelante y terminas pagando con recargo. Segunda: entras en una web a buscar información y te encuentras con un formulario tan enrevesado que acabas abandonando el trámite.
¿Qué ha pasado aquí? La economía clásica asumiría que, como ciudadanos racionales, evaluamos costes y beneficios empleando toda la información disponible y actuamos en consecuencia. Sin embargo, la realidad es otra: nuestro comportamiento está condicionado por sesgos, atajos mentales y el contexto en el que tomamos decisiones.
Experiencia comparada y aplicaciones
La economía del comportamiento ya influye en la forma en que muchos gobiernos diseñan sus políticas públicas. Desde hace más de una década, países como Reino Unido, Estados Unidos, Francia o Australia (además de organizaciones internacionales como la UE, el Banco Mundial, UNICEF, la OMS o la OCDE) han creado unidades especializadas en economía conductual, y el enfoque conductual se emplea con éxito en ámbitos muy variados como la fiscalidad, la energía, la regulación de servicios digitales, o el diseño de trámites y procedimientos públicos.
Figura 1. Creación de nudge units en el mundo.
La economía del comportamiento amplía la caja de herramientas disponible para las autoridades públicas, mostrando que intervenciones de bajo coste y poco restrictivas de la autonomía individual (los ya conocidos nudges) pueden tener un impacto significativo sobre el comportamiento individual, contribuyendo de esta forma a unas regulaciones públicas más eficientes. De hecho, la Comisión Europea recomienda considerar la posibilidad de adoptar intervenciones conductuales “suaves” para abordar problemas de política pública en sus directrices de mejora de la regulación. Sin embargo, como ya se ha señalado antes por aquí, las aportaciones de la economía del comportamiento no se limitan al diseño de nudges. Se pueden mencionar distintas aplicaciones:
- Diseño de intervenciones conductuales, que permiten modificar comportamientos por medio de cambios en el entorno de decisión, sin restringir las opciones disponibles. Un ejemplo clásico son las opciones por defecto relativas a la donación de órganos. Otras áreas de actuación de los poderes públicos que dependen en gran medida de decisiones de comportamiento individual, como los hábitos relacionados con la salud, el consumo de energía o el ahorro, son terreno abonado para la introducción de nudges, como se ha señalado en entradas anteriores (aquí o aquí).
- Identificación de problemas de política pública que pueden tener su origen en la existencia de sesgos cognitivos. Por ejemplo, en muchos mercados se observa que los consumidores no cambian de proveedor, a pesar de existir ofertas objetivamente beneficiosas. Esto puede no ser (o no solo) una consecuencia de la falta de información o la existencia de costes de cambio, sino también de fenómenos como la inercia o la aversión al cambio.
- Complemento en el diseño e implementación de actuaciones basadas en instrumentos tradicionales. Diversos trabajos muestran que las políticas públicas pueden ser mucho más eficaces si se elimina el sludge administrativo, esto es, las trabas y obstáculos que entorpecen las relaciones entre los ciudadanos y la administración. La economía del comportamiento también tiene mucho que decir en el ámbito del control del cumplimiento normativo, donde las medidas dirigidas a hacer más fácil el cumplimiento voluntario o a modificar percepciones subjetivas (por ejemplo, aprovechando la influencia de las normas sociales) pueden resultar más efectivas que un aumento de las sanciones o una mayor vigilancia.
- Mejora del funcionamiento interno de la administración. Los empleados y decisores públicos tampoco son inmunes a los sesgos cognitivos, y existe una rama de la literatura conductual que trata de analizar los sesgos propios de las organizaciones como resultado de la interacción de grupos de personas, lo que puede resultar en peores decisiones de las administraciones públicas. Por ejemplo, en Reino Unido el Green Book para la evaluación de políticas y proyectos públicos recomienda expresamente realizar ajustes en las estimaciones de costes, duración o beneficios esperados de los proyectos con el objetivo de combatir el exceso de optimismo.
- Supervisión de los mercados y del comportamiento de agentes privados. Una prueba de la importancia de las aportaciones procedentes de las ciencias del comportamiento son los esfuerzos de las empresas (presumiblemente no por motivos altruistas) por comprender mejor el comportamiento y los sesgos de sus clientes, especialmente en entornos digitales.
Las empresas también pueden aprovechar los sesgos cognitivos de los consumidores para influir y/o manipular sus decisiones, a través de prácticas denominadas “patrones oscuros”. Por tanto, la supervisión y regulación de los mercados también debería estar informada por la economía conductual. En el caso Booking (del que ya se ha hablado hace poco por aquí), la CNMC identificó prácticas de este tipo (hechos acreditados 5.8 y 5.9 de la resolución), que fueron empleadas para fundamentar las sanciones impuestas. En el plano regulatorio, el Reglamento de Mercados Digitales (DMA por sus siglas en inglés) aprobado en 2022 por la Unión Europea obliga en ciertos casos a presentar a los usuarios finales pantallas de decisión activa (por ejemplo, para elegir un navegador o un motor de búsqueda), con el objetivo de evitar que las grandes empresas digitales aprovechen el poder de las opciones por defecto para sesgar las decisiones en su propio beneficio.
Como puede observarse, casi nunca se trata de sustituir la regulación clásica, sino de complementarla con un enfoque conductual que la haga más eficaz, eficiente y cercana a la ciudadanía.
¿Qué recomienda la CNMC?
En definitiva, la economía del comportamiento muestra que muchos problemas de política pública no requieren de más normas ni más gasto, sino de un mejor diseño. Sin embargo, para aprovechar los beneficios de esta conclusión es necesario sistematizar la utilización de un enfoque conductual en la administración pública. Esto requiere:
- Construir capacidades institucionales: se puede plantear la creación de unidades especializadas (nudge units), la formación a empleados públicos en economía conductual, o la participación en foros internacionales para el intercambio de buenas prácticas. La colaboración con expertos (por ejemplo, procedentes del mundo académico) también puede servir como punto de partida.
- Incorporar la economía conductual en regulación y políticas públicas: mediante su inclusión en las actuaciones relacionadas con el diseño, elaboración y evaluación de las políticas públicas, o la elaboración de instrumentos de apoyo y orientación, como directrices o guías.
- Reforzar los mecanismos de generación de evidencia y evaluación de las políticas públicas: si algo muestra la economía del comportamiento es que nuestras motivaciones y comportamientos son complejos. Por ello, deberían reforzarse los mecanismos de evaluación (ex ante y ex post) de las políticas públicas, en particular mediante el fomento de la experimentación (por ejemplo a través de sandboxes regulatorios) y las iniciativas de generación y recopilación sistemática de evidencia.
Como recuerda Richard Thaler, premio Nobel de Economía: “Si quieres que la gente haga algo, hazlo fácil”. El reto ahora es que nuestras administraciones apliquen este principio de forma sistemática. Los beneficios potenciales son claros: ahorro de costes para la administración, mayor eficacia regulatoria, una administración más accesible, mayor protección de los consumidores y un funcionamiento más eficiente y competitivo de los mercados.