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Políticas pronatalistas en España

En los últimos días hemos vivido una activa discusión en las redes sociales sobre la importancia de fomentar la natalidad, a raíz de unas declaraciones de Pablo Casado (de la natalidad en España ya les hemos hablado antes, por ejemplo aquí y aquí). En la entrada de hoy pretendo repasar algunas de las principales políticas públicas vigentes en España con el objetivo explícito de fomentar la natalidad, y lo que sabemos sobre su efectividad.

La tasa de fecundidad en España (el número de niños nacidos al año por 1.000 mujeres) era de 37 en 2017 (figura 1). Después de una caída persistente durante los años 80 y 90, la fecundidad aumentó entre 1998 y 2008, para volver a caer desde entonces.

Figura 1. Nacidos por 1.000 mujeres de 15 a 49 años (Fuente: INE)

Es muy difícil atribuir esta evolución a factores concretos (y desconfíen de quien diga tenerlo claro). Según la Encuesta de Fecundidad de 2018, muchas de las mujeres que tienen menos hijos de los deseados alegan razones económicas, o laborales y de conciliación. Pero no está claro, por ejemplo, que la natalidad se mueva con el ciclo económico. La tasa de fecundidad cayó de manera continuada durante los años 80 y 90, a pesar de que hubo épocas de crisis y de recuperación. Es verdad que la subida en la natalidad entre 1998 y 2008 coincidió con un periodo de caída en la tasa de desempleo y crecimiento económico, y que el cambio de tendencia de 2008 coincidió con el comienzo de la crisis. Sin embargo, la tasa de paro se ha venido recuperando desde 2013, mientras que la fecundidad ha seguido cayendo.

La gran mayoría de las 15.000 entrevistadas en la Encuesta de Fecundidad cree que el Estado debería incentivar la natalidad, y los incentivos más demandados son: la extensión de los permisos de maternidad y paternidad, mayor flexibilidad horaria, y una asignación por hijo menor a cargo.

Desde luego, hay muchas políticas que pueden afectar a las decisiones de fecundidad de las familias, incluyendo las que regulan el funcionamiento del mercado de trabajo. Pero me centro hoy en tres grupos de medidas que se dirigen directamente a las familias con hijos, con el objetivo explícito de facilitar la maternidad y paternidad, y en consecuencia fomentar la natalidad. Me refiero a ayudas monetarias por hijo a cargo, las bajas y prestaciones por maternidad y paternidad, y los subsidios a la educación infantil.

Con respecto a las ayudas por nacimiento o hijo a cargo, en primer lugar existen los mínimos exentos y las deducciones por descendencia en el IRPF, que aumentan la renta disponible de las familias con niños. La renta exenta de tributación aumenta con el número de hijos. Además, desde 2003 existe una deducción para mujeres trabajadoras con hijos menores de 3 años, de 1.200 euros al año. En este estudio encontrábamos que esta medida afectó directamente a la natalidad, aunque el efecto es difícil de detectar a simple vista porque los nacimientos ya venían aumentando en los años anteriores (figura 1).

Entre 2007 y 2010 estuvo vigente la ayuda por nacimiento de hijo de 2.500 euros, suplementada por ayudas regionales que han ido variando en el tiempo. Su introducción en 2007 fue seguida de un aumento en los nacimientos el año siguiente (ver aquí), que se revirtió en seguida, mientras que es posible que la cancelación en 2010 acentuara aún más la caída en la natalidad que ya se observaba desde 2009. No parece sin embargo que estos cambios en políticas públicas puedan explicar la mayor parte de la evolución observada.

Un segundo grupo de políticas son las que permiten a los trabajadores interrumpir o reducir su actividad laboral cuando tienen hijos, con garantía de reserva del puesto de trabajo. Las bajas y prestaciones de maternidad no han cambiado apenas en los últimos 20 años, consistiendo en 16 semanas de baja remuneradas al 100%. La baja remunerada de paternidad se introdujo en 2007, y se ha ido incrementando desde las 2 semanas iniciales hasta las 5 actuales. En un estudio reciente (aquí), no encontramos que la introducción de las 2 semanas en 2007 tuviera un efecto positivo sobre la natalidad.

Otro componente importante de estas políticas es la excedencia, que permite interrumpir la actividad laboral hasta 3 años por cuidado de hijos (sin remuneración), con garantía de retorno al puesto de trabajo. Y otra pieza importante es la posibilidad de reducción de jornada hasta los 12 años de edad del hijo (más joven). La edad límite para la reducción de jornada se ha ido incrementando sucesivamente.

Por último, el Estado también subvenciona la educación infantil, lo que reduce el coste de los cuidados. La cobertura de las guarderías públicas, con precios subvencionados, ha ido aumentando durante las últimas décadas. Una reforma importante fue la universalización y gratuidad de la escolarización a los 3 años a raíz de la LOGSE de 1990. En 2018 se introduce el “cheque-guardería”, que cubre hasta 1.200 euros anuales del gasto en guardería para madres trabajadoras. No conozco estudios que estimen efectos causales de estas reformas sobre la natalidad, para el caso de España.

No quiero terminar sin mencionar el tema del aborto. El número de nacimientos es igual al número total de embarazos, menos el número de abortos (voluntarios e involuntarios); y las interrupciones voluntarias del embarazo también pueden responder a factores económicos o políticas públicas. Es decir, la tasa de fecundidad puede bajar porque haya menos embarazos, o porque haya más abortos. La figura 2 muestra el número de interrupciones voluntarias por 1.000 mujeres. No se observa cambio de tendencia alguno a finales de los años 90, y no se observa un aumento significativo desde 2008, con lo que la caída reciente en la fecundidad no puede atribuirse al aborto. La evolución global de la natalidad, por tanto, no va explicada por la de los abortos.

Figura 2. Abortos por 1.000 mujeres de 15 a 49 años (Fuente: INE)

¿Qué hubo detrás del cambio de tendencia en la fecundidad en 1996-98? ¿Y de la caída continuada desde 2008? ¿Cuáles son las perspectivas en el futuro próximo? Mi interpretación de la evidencia es que tanto los factores económicos como las políticas públicas pueden afectar a la evolución de la natalidad, aunque es difícil identificar un único factor que explique la evolución global.

Nota: Sobre el mismo tema, les recomiendo también este artículo reciente.