Mi hermano está loco, o el verdadero problema de la Política Agraria Común

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De Fernando Collantes

Alvy Singer, el protagonista de Annie Hall, resume al final de la película lo que ha aprendido sobre las relaciones de pareja: “Recordé aquel viejo chiste… Aquel del tipo que va al psiquiatra y le dice: ‘Doctor, mi hermano está loco. Cree que es una gallina’. Y el doctor responde: ‘Pues, ¿por qué no lo mete en un manicomio?’ Y el tipo le dice: ‘Lo haría, pero… ¡necesito los huevos!’”. Estaba bastante avanzado en la elaboración de mi libro sobre la Política Agraria Común (aquí) cuando caí en la cuenta de que la argumentación que estaba intentando construir tenía mucho en común con la del personaje de Woody Allen.

El libro no critica la PAC desde la óptica liberal según la cual la mayor parte de intervenciones públicas en los mercados generan ineficiencias y, por tanto, son negativas. De manera muy sugerente, el historiador económico Giovanni Federico explica (aquí) lo que a su juicio son los problemas de la PAC partiendo de un recordatorio básico de “Econ 101” (lo que en la mayor parte de nuestras facultades vendría a ser “Microeconomía I”) sobre las bondades de los mercados autorregulados y las pérdidas de bienestar que se derivan de las intervenciones públicas ineficientes. Este libro no va por ahí. Tras considerar en su contexto histórico los costes de la PAC para los consumidores y los contribuyentes europeos, llego a la conclusión de que estos costes fueron más moderados y menos graves de lo que normalmente se sugiere. También llego a una conclusión similar en relación a otra de las acusaciones que comúnmente se han formulado contra la PAC: la de que genera graves impactos sobre el desarrollo de los países pobres. La PAC no parece demostrar unas limitaciones supuestamente inherentes al modelo europeo de “capitalismo coordinado”, por emplear la expresión de Barry Eichengreen (aquí). ¡Aviso importante!: no hace falta que estés de acuerdo con este párrafo para seguir adelante.

El verdadero problema de la PAC es la baja calidad de la coordinación que introduce en el funcionamiento del capitalismo europeo. Como muestro en el libro, la Comisión Europea lleva medio siglo posicionando sucesivas versiones de la PAC dentro de un espectro de valores políticos ampliamente compartidos por la mayor parte de ciudadanos europeos. Una y otra vez, los Eurobarómetros de la Comisión (por ejemplo, aquí) nos muestran una opinión pública que mayoritariamente apoya la PAC porque entiende que es una traslación al ámbito agrario de los valores del “modelo económico y social europeo” consagrado en el Tratado de Lisboa y que en realidad ha venido formando parte del discurso pro-europeo desde los inicios del proceso. Los ciudadanos europeos, como Alvy Singer en Annie Hall, queremos los huevos: queremos una intervención pública que mejore la renta de los agricultores, favorezca la sostenibilidad ambiental de nuestro sector primario y promueva el desarrollo de las zonas rurales.

El problema, como al final de Annie Hall, es que, claro, nuestro hermano en realidad no es una gallina. La mayor parte de europeos querríamos una política que actuara como “Estado del bienestar agrario”, por tomar la expresión del politólogo Adam Sheingate (aquí), pero, más allá de la retórica de la Comisión, la PAC nunca ha estado diseñada de acuerdo con criterios de equidad y siempre ha beneficiado a los grandes actores de la cadena agroalimentaria. Hoy día en España, por ejemplo, en torno al 80 por ciento de las subvenciones directas concedidas a los agricultores es absorbido por apenas un 20 por ciento de grandes perceptores. Más allá de ocasionales apelaciones retóricas a mejorar la equidad de cada nueva versión de la PAC, este orden de proporción viene manteniéndose sorprendentemente estable a lo largo del tiempo y el espacio a lo largo de la historia de la PAC.

La mayor parte de europeos también querríamos una política verde, que hiciera de la agricultura europea una actividad medioambientalmente sostenible (lo que no es hoy), y una política de promoción del desarrollo rural, que fortaleciera la base económica de las comunidades rurales y contribuyera a que estas pudieran conjurar la amenaza de la despoblación. Pero, más allá del giro retórico dado por la Comisión en el último cuarto de siglo para incorporar estas dimensiones a su discurso, lo cierto es que el balance histórico y presente de la PAC en estos ámbitos es muy pobre. La PAC “clásica” (1962-1992) contribuyó de hecho a apuntalar un modelo industrial de agricultura cuyas consecuencias medioambientales aún siguen entre nosotros, y la PAC reformada del último cuarto de siglo apenas ofrece unos tenues incentivos para que los agricultores transiten hacia un modelo verdaderamente sostenible. Por otro lado, la mayor parte del pomposamente llamado “segundo pilar” de la PAC, en principio destinado al desarrollo rural, es utilizado por los Estados miembros para fines puramente agrarios, cuando en realidad la agricultura es ya una parte muy pequeña de la economía rural y su capacidad para retener población en el medio rural es de todos modos muy limitada (como explicábamos aquí).

Mi visión del proceso político que ha dado lugar a este pobre balance puede resumirse en que, para la mayor parte de políticos implicados en la PAC a lo largo de la historia, conseguir una buena PAC en términos sociales, medioambientales o territoriales ha sido casi siempre algo secundario: un buen eslogan de comunicación pública, pero no un auténtico objetivo por el que luchar. No es solo que, como quizá muchos lectores de este blog pensarán automáticamente, los políticos agrarios han tenido y continúan teniendo un vínculo demasiado fuerte con las organizaciones agrarias, siempre partidarias de una PAC que ofrezca el mayor apoyo posible a los agricultores con la menor cantidad posible de restricciones productivas, ambientales o territoriales. Es también el hecho de que los mal llamados “intereses nacionales” han pervertido la búsqueda de la mejor PAC posible prácticamente desde el inicio. En particular, las sucesivas reformas del último cuarto de siglo han topado una y otra vez con los límites planteados por las resistencias de aquellos Estados que han sentido que su pedazo de la tarta podía disminuir si se aplicaban criterios sociales, ambientales o territoriales más exigentes y, probablemente, más razonables desde una óptica pan-europea. Los políticos han percibido la PAC ante todo como una maquinaria redistributiva en la que lo crucial es maximizar los fondos atraídos hacia el propio país. Por desgracia, la opinión pública en buena medida les ha seguido en este punto, reforzando sus incentivos a comportarse de tal manera.

La respuesta al euro-escepticismo que viene propagándose en los últimos tiempos no puede consistir en apelar ingenuamente a unas virtudes con frecuencia no demostradas del proyecto europeo, sino que debe basarse en una profunda reforma de las instituciones y políticas de la Unión. En el caso de la política agraria, la historia pone seriamente en duda que la red europea de políticos vinculados a la agricultura pueda impulsar tal reforma, por lo que sería preferible que la PAC se disolviera en una política alimentaria más amplia y eficaz, así como en las distintas políticas medioambientales y territoriales que otras redes diferentes de la agraria vienen gestionando desde hace tres décadas. Los pro-europeos necesitamos que el capitalismo coordinado “a la europea” funcione y esté a la altura de la promesa que para la ciudadanía contienen sus valores. En caso contrario, solo terminaremos esgrimiendo eslóganes tan vacíos y simplistas como los que hoy lanzan los euro-escépticos.

Fernando Collantes es profesor titular de historia socioeconómica en la Universidad de Zaragoza. Sus principales temas de investigación son el sistema alimentario, el desarrollo rural y las políticas agrarias.

Hay 24 comentarios
  • Vamos a ver, la PAC está bien. El problema es que decimos que es para mejorar la calidad de vida de los agricultores, sostener el medio rural, etc. cuando en realidad es para pagar a los caciques.
    Considerando que este es su objetivo, le cambiamos el nombre: AUZ (Apadrina un zeñorito) y queda fetén…

    • Sin entrar a valorar tu generalización, y hablando desde el punto de vista de alguien cuya familia tiene vinculación con el sector de la producción de aceite de oliva, te puedo decir que sin las ayudas de la PAC y con los precios en origen de los últimos 15 o 20 años no sería rentable cultivar olivar.

      • ¿o a lo mejor los precios pueden ser tan bajos porque existen subvenciones?. Es lo malo de generalizar en un sentido o en otro, Para evaluar la causalidad está la econometría el resto son opiniones.

      • Disculpa Javier, te lo dice uno que ha tenido muchos callos en las manos; hijo, nieto, sobrino, hermano y primo de labradores que nunca han visto un duro de la PAC. No me lo ha contado nadie, sé de lo que hablo.
        Si no se pueden mantener los olivos, al carajo con ellos. Como hicimos en mi tierra con los almendros y las vides. No será la primera vez, ni la última, no te preocupes.

        • Esa lógica liberal (si no es rentable, que caiga) puede funcionar muy bien en un plano teórico, pero la realidad es bastante más compleja. Sin la PAC no habría agricultura en la UE, pues es imposible competir con los costes laborales de los países del Tercer Mundo. Si estamos dispuestos a asumir el coste de abandonar aún más las zonas rurales y depender exclusivamente de las importaciones para poder comer, entonces que así sea.
          Siguiendo esa lógica perversa, se podría argumentar la eliminación de cualquier subvención de todo lo que no se pueda sostener sólo o no genere beneficios, incluida la sanidad pública o el sistema de pensiones.

          • Las “importaciones” son un concepto arbitrario si buscas seguridad de suministro. Hombre, siempre puedes producir tu mismo todo lo que necesitas pero no creo que queramos ese mundo.

            En el último gran conflicto que tuvimos, si vivías en Madrid, no te podías fiar de que el cereal de Castilla te diera de comer, ni el olivar andaluz. ¿planteas el autoabastecimiento de Madrid, sembrando la Ciudad Universitaria? (donde tampoco habría sido muy seguro “recolectar” la mayor parte de los días, por cierto)

            En el último gran conflicto europeo tampoco te podías fiar del suministro alemán o francés, ¿quieres producirlo todo tu, carísimo, por si somos lo bastante idiotas como para repetir? (que ya te digo que lo somos)

            Fíjate que tu razonamiento es “hacen falta las subvenciones de la PAC (que nos cuestan dinero) por si hay una guerra que solo pueden hacer los estados con sus ejércitos (que nos cuestan dinero)” … osea que necesitamos Estado para protegernos del Estado.

            Mejor terminar con la PAC y con los ejércitos a la vez. Otro “coste negativo” de los que tanto divierten a Jorge …

          • Y, por cierto, si es verdad (que no lo sé) tu visión de que la PAC favorece a los agricultores comunitarios en detrimento de los productores del Tercer Mundo es una política de una crueldad épica. Antisolidaria y que aumenta la “desigualdad” entre mundos “realmente” desiguales.

            Osea, tenemos la PAC para reducir las importaciones y luego dedicamos parte del presupuesto a ayudar al Tercer Mundo ese al que no dejamos exportar.

            Otra via de “coste negativo” y “dobles ahorros” … suma y sigue …

            Si es que se lo ponemos muy difícil a las “inteligencias centrales” cuando les pedimos que resuelvan todos los problemas del mundo … pobres …

            • Y otra, mi favorita: subvencionamos el carbón nacional (que nos cuesta dinero) y luego firmamos protocolos de “net zero emissions” (que nos cuestan dinero).

              Y digo yo, desde mi ignorancia:

              ¿no sería mejor enviar un cheque a los mineros y otro a los agricultores por el importe de las subvenciones de la PAC y del carbón nacional y pedirles que se queden en su casa?

              De esta manera ellos nos cuestan el mismo dinero pero:

              * No perjudicamos el medio ambiente con las emisiones del carbón subvencionado y eso que nos ahorramos de su reducción

              * No reducimos las exportaciones agrícolas del tercer mundo y nos ahorramos esa parte de las ayudas al Tercer Mundo.

              Ya sé que los expertos en Public Choice explicarán porque lo de ahora es mejor (“leaking buckets” incluidos) es mejor pero a mi me parece ineficiente.

              ¿no lo estaremos haciendo porque como está ahora, los políticos se “benefician” por un lado del clientelismo de agricultores y mineros y por otro “quedan bien” con sus políticas de ayuda al Tercer Mundo y de “sostenibilidad”?

              Pregunto desde mi inocencia.

          • “Sin la PAC no habría agricultura en la UE, pues es imposible competir con los costes laborales de los países del Tercer Mundo”

            Si los países desarrollados ayudaran de verdad a los subdesarrollados, los costos se equipararían, y desaparecerían las distorsiones sociales y económicas.

      • ¿y? … dedicar recursos a actividades no rentables es una pésima idea. Mucho mejor dedicarlos a actividades rentables … para eso sirve esa “señal”

        • Ese discurso ultraliberal de la ‘rentabilidad’ nos llevaría a absurdos como no tener sanidad o educación públicas. Tened cuidado con lo que deseáis.

          • Lo que es absurdo es la reflexión “como la sanidad y la educación pública son políticas públicas que tienen sentido, entonces, todas las políticas públicas tienen sentido”.

            Ese silogismo no está correctamente construido.

            El debate sobre esas dos políticas públicas para otro post. Lo que si le anticipo es que la educación tanto pública como privada, como está planteada ahora, es más que plausible que sea un monumental derroche de recursos.

            https://press.princeton.edu/books/hardcover/9780691174655/the-case-against-education

            Desde luego lo que si parece evidente es que dar educación superior (pública o privada) a un porcentaje altísimo de la población no ha servido para mejorar la productividad y eso que siempre nos han vendido que ese debía haber sido el efecto de la “formación de capital humano” por la que supuestamente pagamos ese dineral (pública o privadamente).

  • Ya en serio, muchas gracias por el artículo, este es un tema muy importante y que no se suele abordar en el debate político. ¡La PAC supone casi el 40% del presupuesto de la UE!
    No puedo estar más de acuerdo con el último párrafo.

  • Hacía tiempo que no escuchaba sobre PAC. Cuando leí el título del post pensé que se había terminado, pero doña Buenaventura nos dice que todavía es casi 40% del presupuesto de la UE.

    Por lo tanto el único párrafo relevante del post es

    “Los políticos han percibido la PAC ante todo como una maquinaria redistributiva en la que lo crucial es maximizar los fondos atraídos hacia el propio país. Por desgracia, la opinión pública en buena medida les ha seguido en este punto, reforzando sus incentivos a comportarse de tal manera.”

    y la pregunta siguiente es si los burócratas se redistribuyen entre ellos el resto del presupuesto. A la UE se aplica lo que dije ayer en segundo comentario al último post de Javier Ferri sobre el Gobierno en las cuentas nacionales (y también lo que decía la nota del WSJ sobre el Vaticano y que adjunté a mi comentario).

    Aprovecho para preguntar por referencias a estudios serios sobre redistribución de ingreso entre países miembros de la UE vía los respectivos gobiernos nacionales.

    Hoy leí entrevista a Piketty en El Mundo donde dice en relación a Cataluña “Me gustaría que los independentistas de izquierda clarificasen su postura en lo referente a la solidaridad fiscal” y a continuación hace observaciones sobre la solidaridad fiscal en la UE. Me recordó a políticos franceses que sostenían lo mismo 40-60 años atrás y prometían que una futura UE sería solidaria con sus regiones más pobres.

  • Me perdonará, pero me mato con la razón.
    ¿Qué problema tiene esa llamada España vaciada?, no alcanzo a entender dónde radica el problema.
    Las personas toman sus decisiones y deciden abandonar determinadas zonas por que en otras es más sencillo vivir, se supone que en su nueva ubicación estarán mejor que en la anterior.
    A parte que España sea una de las zonas con menor densidad de población, ¿cuál es el problema de dejar grandes zonas deshabitadas?
    El ser humano para optimizar sus recursos toma decisiones, y una recurrente es agruparse en grandes núcleos urbanos dónde estiman, y luego comprueban, que todo les irá mejor.
    Desde que apareció este nuevo problema en todos los medios de verdad que no lo acabo de entender.
    ¿Se trata tal vez de obligar a los que voluntariamente se fueron a regresar?
    ¿Se trata de que quienes se fueron por estimar que estarán mejor tienen que sufragar todos los gastos para mantener a los pocos que quedan en esas zonas?
    ¿Se trata de que si decido vivir en lo alto de un pico tengo derecho a que los que no quieren vivir allí me paguen todo tipo de servicios?
    ¿Se trata de que quiero vivir en el mundo rural, con todas las ventajas que tiene, vida más sana, ausencia de ruido, menos contaminación, pero con las comodidades de los que viven en la ciudad, quienes no disfrutan de todas esas ventajas pero pretendo que me financien determinados servicios que da el vivir agrupados?
    De verdad, no lo pillo.
    Un saludo

    • Suscribo gran parte de lo dicho, y otro matiz que ejemplifico de la siguiente manera: la provincia de Teruel tiene una renta media de 24.900€, la de Cádiz de 16.916€. No parece muy redistributivo de la renta favorecer a la primera respecto a la segunda solo porque tenga menor densidad de població. Con ese razonamiento habría que construir un metro a la Finca (famosa urbanización de lujo) que tiene menores infraestructuras públicas que Orcasitas

  • Nada nuevo en la PAC:

    * Los políticos definen unos objetivos grandilocuentes con buena venta política.

    * Para conseguir esos objetivos implementan unas políticas cuya efectividad ignoran y sin embargo exageran. La principal virtud para colarse en el paquete es que la política concreta “comunique bien”: que pase un test de “palabras clave”: “social”, “redistribuir”, “desarrollo futuro”, “solidaridad”, “sostenible”, “verde” …

    * Las políticas concretas se muestran ineficaces para conseguir el objetivo planteado. Además de consumir ingentes recursos (que se detraen de otro sitio), generan “unintended consequences”

    * Esas políticas generan una casta de beneficiarios que se especializan en capturar los fondos y se convierten en “clientes” de las mismas.

    * Esos “clientes”, que se juegan su “propio dinero”, “capturan” a los legisladores, que son carne de cañón, porque se juegan el “dinero de otros” (que siempre te vuelve más “blandito”) y porque lo que les importa es como comunica y no su eficiencia (que ni se puede medir ni nadie mide).

    ¿Donde habré visto yo esto?.

    En esta línea lo que debería hacer la UE es ser de verdad ambiciosa y lanzar una “guerra contra la pobreza” (que esa sí es una gran política!!) en la línea de la de Maduro en 2014 (se erradicaba en 2018) o la de Lyndon B Johnson en el 64.

    • “¿Donde habré visto yo esto?”

      Buchanan, hace casi 40 años. Puritita Public Choice.
      Ha llovido mucho, y muy desigualmente, desde entonces.
      No sé si hoy recibiría el Nobel. Me inclino a pensar que no.

  • Es curioso que se pretenda impulsar una política que sea una “política verde” y al mismo tiempo “fomente el desarrollo rural”. Contra planteamientos así estamos bien armados con la heurística (que siempre es una línea de defensa previa a la ciencia): “nadar y guardar la ropa”, o “estar en misa y repicando”.

    ¿No es lo más verde, con diferencia, que se puede hacer con el medio rural abandonarlo para que lo repueblen las especies animales y vegetales a las que llevamos siglos presionando y extinguiendo?. Y encima nos ahorramos las dos subvenciones: la del desarrollo “verde” y la del desarrollo “rural”.

    A lo mejor la “verdificación” del campo no solo es gratis (en contra del título de este blog) si no que hasta tiene un “coste negativo”!!

    • Como nadie responde, lo hago.
      Y veríamos estampidas de mamuts huyendo de los incendios por el mismísimo Paseo de la Castellana.
      Puestos a decir boutades, ahí está la mía.
      El asunto es lo bastante serio y complejo como para hablar de “costes negativos”.

      • Sin estampidas ni incendios por Tokio.

        https://www.economist.com/asia/2019/07/11/in-japan-fewer-people-means-more-animals

        Y quien provoca los incendios grandes es el intervencionismo (de nuevo) de tratar de evitar los pequeños. La naturaleza ya sabía preservarse sola antes de que llegásemos a cuidarla y las inteligencias centrales dan de sí lo que dan de sí (osea poco) tratando de enseñarle lo que debe hacer.

        El tema es tan complejo como todos los que incorporan interacciones entre agentes múltiples con intereses varios. Pero con esta complejidad y mayores, los agentes se arreglan muy bien entre ellos con intercambios voluntarios sin necesidad de que “desde los escritorios” vengan a ayudarles (“the nine most terrifying words” de Reagan aplican aún más a Bruselas, la PAC, los Miner ….).

        Lo que sí existe es un montón de gente que vive de exagerar complejidades y de plantear soluciones de “diseño central” siempre ineficientes, siempre “bajo revisión” y siempre esperando que llegue el nuevo experto, que este si que “lo va a clavar”. No se yo …

        • Jose Pablo: sus intervenciones son, junto con, en ocasiones, las de “Enrique Uno”, lo que me resulta más instructivo y disfrutable de este blog. Así que gracias

  • Si mal no recuerdo, en todo caso las cifras serán similares, la agricultura representa algo así como el 1,8% del PIB de la Unión Europea, supone más del 35% de su presupuesto, mientras que su valor añadido anual apenas rondará los 240.000 millones de euros, sin embargo las subvenciones anuales, en forma de ayudas directas y planes de desarrollo rural, ascienden a cerca de 50.000 millones de euros.
    Es un sector hipersubsidiado cuyo principal cliente no es el consumidor, sino los burócratas de Bruselas. Dónde hay subsidios la competencia desaparece, se sirve al político y no al consumidor. Y los aranceles mantienen a raya al competidor eficiente extranjero. Se detraen los subsidios de los sectores eficientes quienes pierden competividad exterior.
    Por contra está el caso de Nueva Zelanda, país que hace 30 años optó por suprimir todos los subsidios agrarios y gracias a ello, se ha convertido en una potencia mundial en este sector. El 90% de su producción agraria es competitivamente exportada al resto del mundo y su contribución al PIB alcanza directamente el 5% (más del doble que en la hipersubvencionada UE), e indirectamente el 15%.
    En un sector tan intervenido no se puede hablar de capitalismo, más bien será un mercantilismo.

  • Sin entrar en otras consideraciones, valoren que toda la Biempensancia Internacional haya convertido a Trump en una especie de Anticristo por su proteccionismo, después de décadas de proteccionismo de la UE en el sector agrario y en otros.

    Qué fácil es dirigir a los borreguitos…

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