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Los PGE 2021 y el sueldo de los empleados públicos

Juan J Dolado

Tras la presentación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2021, varias voces se han levantado frente a la subida del sueldo de los funcionarios del 0,9% allí contemplada. Una muy autorizada es la del Gobernador del Banco de España que, en su comparencia el pasado 4 de noviembre ante la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados, recomendó limitar el alcance de esa subida a determinados colectivos, como los sanitarios. Siendo la inflación media prevista para 2020 del -0.3%, la congelación salarial implicaría ganancia de poder adquisitivo (medido con un desfase temporal de un año)

Para analizar estas recomendaciones conviene recordar las características y los salarios relativos de los empleados públicos. Hace unas semanas tuve la ocasión de ser comentarista de un magnífico informe sobre economía del sector público que han redactado los economistas Pietro Garibaldi y Pedro Gomes para una conferencia (virtual) organizada por la Fondazione Rodolfo Debenedetti (fRBB). Aprendí mucho leyendo dicho informe y mi deseo en este post es compartir algunas reflexiones al respecto con los lectores de NeG.

¿Quiénes son los empleados públicos?

Seis observaciones: Primera, al igual que en otros países, las mujeres están sobrerrepresentadas en el sector público en relación con el privado (Figura 1). Segunda, en esto más en España que en otros países, la proporción de empleados públicos con estudios superiores casi triplica la del resto de trabajadores (Figura 2). Tercera, su estabilidad laboral es bastante más alta, como ponen de manifiesto los flujos trimestrales entre los diferentes estados del mercado laboral representados en la Figura 3 que indican que la tasa de rotación es del 15.4% en el sector privado frente a un 9.3% en el público. Cuarta, dicha mayor estabilidad existe pese a ser España el país con mayor tasa de temporalidad en el sector público (casi 10 pp. más elevada que en el sector privado), especialmente en Sanidad y Servicios Sociales. Quinta, la tasa de afiliación sindical, aunque decreciente, es bastante más elevada que en el sector privado. Y sexta, la moda de la distribución de edades en el sector público está entre 50 y 60 años, especialmente en el sector educativo.

El hecho de que, proporcionalmente, haya muchas mas mujeres trabajando en el sector público se explica por la mayor estabilidad del empleo en este sector y la ausencia de discriminación estadística en las convocatorias de empleo público (para muchas empresas cualquier mujer de entre 20 y 40 años—especialmente no universitarias– es sospechosa de soportar cargas familiares que pueden repercutir en su desempeño laboral, lo que reduce su salario o su formación y empleabilidad). Respecto a la contratación mayoritaria de trabajadores muy cualificados, hay dos posibles explicaciones. Por una parte, la elevada tasa de sobre-educación existente en el sector privado (un 20% de acuerdo con PIACC) que desplaza a estos trabajadores al sector público; por otra, el hecho de que acceder al sector público puede asegurar una serie de contactos cara al futuro que permitan mayores ganancias en el sector privado al abandonar la administración pública (las puertas giratorias). La mayor edad de los empleados públicos es producto de la mayor estabilidad en los empleos y, por tanto, de carreras profesionales más largas. La mayor tasa de afiliación sindical posiblemente se deba a que las “rentas/excedentes” potenciales a repartir sean más elevados para aquellos asalariados más cercanos a las decisiones de poder.

Figura 1: Proporción de empleo femenino en los sectores privado y publico

Figura 2: Ratio entre empleados públicos con educación superior y no superior

Figura 3: Flujos laborales entre sector privado, público, paro e inactividad

Nota: EPA, promedio 2005-2018; p es el porcentaje de la población activa y h es la probabilidad de transitar de un estado a otro (hazard rate).

Figura 4: Tasa de temporalidad en sector privado y público

Figura 5: Proporción de empleados públicos por edad.

Los salarios relativos de los empleados públicos

Hay un gap salarial favorable al sector público que es mucho mas acusado en el caso de los trabajadores menos cualificados (Figura 6). Garibaldi y Gomes demuestran que, una vez se controla por la características del individuo y del puesto de trabajo en una regresión de salarios sobre controles observables, el gap salarial publico-privado sigue siendo elevado para los asalariados sin titulación superior, mientras que se convierte en negativo para los graduados. Por cierto, este fenómeno se repite para la mayoría de los paises recogidos en la Figura 6, con la excepción de los países nórdicos y alguno centroeuropeo donde el gap es negativo para los trabajadores menos cualificados. Por tanto, hay “compresión salarial” en el sector público que podría explicarse (aparte de por la acción sindical) por las largas colas de demandantes de empleo cualificados en el sector público. El exceso de oferta reduce sus salarios, mientras que la menor intensidad de búsqueda de empleo en el sector privado, disminuye las vacantes abiertas en este último. Así, en definitiva, dependiendo de cuál de estos efectos domine, podrian aumentar los salarios relativos del sector privado. Este fenómeno de compresión salarial también explicaría la elevada temporalidad en el sector público a través de agencias de empleo temporal y las eternas interinidades, con el fin de abaratar coste y cumplir con los criterios de disciplina fiscal.

Figura 6: Gap salarial público-privado.

Finalmente, como muestra la Figura 7, desde la Gran Recesión, esta brecha salarial de los empelados públicos con educación universitaria se ha reducido notablemente, lo que explica, entre otras cosas, los flujos masivos de salida de estos trabajadores hacia otros países, como ha venido ocurriendo en el sector sanitario o en la educación pública.

Figura 7: Gap salarial público-privado (2002-2014)

¿Resulta oportuno aumentar ahora el salario relativo de los empleados públicos?

A la vista de lo anterior, parecería que una subida uniforme de los salarios de los empleados públicos no es razonable. Como apunta el Gobernador, tendría más sentido congelar los de algunos colectivos (a cambio de reducir la excesiva temporalidad) y aumentar algo más los salarios del personal más cualificado (excluyendo a empresas públicas y organismos autónomos que pagan bastante bien).

Sin embargo, cabe hacer algunos matizaciones importantes. En primer lugar, la presunción de que subidas de salarios públicos provocarían otras en el sector privado simplemente no se sostiene. Lo que importa es el salario esperado (i.e. salario x probabilidad de empleo) en cada sector y, dado que las vacantes es el sector público son escasas por definición, es difícil, si no imposible, que dicho salario esperado aumente y dispare una inflación salarial.

En segundo lugar, hay que recordar que el sector público en su conjunto (AA.PP.) es un empleador único, en el sentido de que no hay otros sectores públicos compitiendo dentro de un mismo país y entrando en el mercado. Por tanto, constituye un ejemplo clásico de monopsonio, donde el trabajador es “explotado” (recibe un salario inferior a la productividad), tanto más cuanto menor sea la elasticidad de oferta de trabajo. La evidencia nos dice que dicha oferta es mucho mas inelástica para los trabajadores cualificados que para los no cualificados ya que, en proporción al salario vigente, el salario de reserva de este último colectivo es más elevado. Ello explicaría que el gap salarial de los empleados públicos con titulación superior fuera negativo, lo que abarataría el coste de estos últimos dando lugar a una mayor demanda de los mismos. La subida del salario para este tipo de trabajadores ayudaría a resolver esta situación.

Finalmente, también podría argumentarse que el salario de los funcionarios es más bajo como “diferencial compensador” por su mayor estabilidad laboral o porque sus pensiones son más elevadas Tampoco estas consideraciones son razonables. Mayor estabilidad en el empleo conlleva mayor formación y experiencia y, por tanto, mayor productividad, y las tasas de reemplazamiento salarial de las pensiones en ambos sectores son equiparables en España.

Finalmente, una reflexión sobre la coyuntura actual de la economía española bajo los efectos de la pandemia. ¿Es oportuno subir los salarios públicos justo ahora? En su conjunto, creo que no. Modificar su estructura parece que sí, al tiempo que se imponen límites a la temporalidad en el sector público, por las razones ya esbozadas. En cuanto a su eficacia para la estabilización económica, estimaciones recientes de los efectos de un shock positivo del gasto público corriente (equivalente a un 1% del PIB) para EE.UU. reportadas en dicho informe obtienen multiplicadores impacto en términos de PIB de entre 1.7 y 2.3 en el corto plazo y de entre 0.5 y 1.8 en el largo plazo. No obstante, no debe ser difícil encontrar usos alternativos de recursos públicos con mayores multiplicadores y, además, más orientados a reducir las desigualdades económicas en las circunstancias actuales.