Los PGE 2021 y el sueldo de los empleados públicos

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Juan J Dolado

Tras la presentación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2021, varias voces se han levantado frente a la subida del sueldo de los funcionarios del 0,9% allí contemplada. Una muy autorizada es la del Gobernador del Banco de España que, en su comparencia el pasado 4 de noviembre ante la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados, recomendó limitar el alcance de esa subida a determinados colectivos, como los sanitarios. Siendo la inflación media prevista para 2020 del -0.3%, la congelación salarial implicaría ganancia de poder adquisitivo (medido con un desfase temporal de un año)

Para analizar estas recomendaciones conviene recordar las características y los salarios relativos de los empleados públicos. Hace unas semanas tuve la ocasión de ser comentarista de un magnífico informe sobre economía del sector público que han redactado los economistas Pietro Garibaldi y Pedro Gomes para una conferencia (virtual) organizada por la Fondazione Rodolfo Debenedetti (fRBB). Aprendí mucho leyendo dicho informe y mi deseo en este post es compartir algunas reflexiones al respecto con los lectores de NeG.

¿Quiénes son los empleados públicos?

Seis observaciones: Primera, al igual que en otros países, las mujeres están sobrerrepresentadas en el sector público en relación con el privado (Figura 1). Segunda, en esto más en España que en otros países, la proporción de empleados públicos con estudios superiores casi triplica la del resto de trabajadores (Figura 2). Tercera, su estabilidad laboral es bastante más alta, como ponen de manifiesto los flujos trimestrales entre los diferentes estados del mercado laboral representados en la Figura 3 que indican que la tasa de rotación es del 15.4% en el sector privado frente a un 9.3% en el público. Cuarta, dicha mayor estabilidad existe pese a ser España el país con mayor tasa de temporalidad en el sector público (casi 10 pp. más elevada que en el sector privado), especialmente en Sanidad y Servicios Sociales. Quinta, la tasa de afiliación sindical, aunque decreciente, es bastante más elevada que en el sector privado. Y sexta, la moda de la distribución de edades en el sector público está entre 50 y 60 años, especialmente en el sector educativo.

El hecho de que, proporcionalmente, haya muchas mas mujeres trabajando en el sector público se explica por la mayor estabilidad del empleo en este sector y la ausencia de discriminación estadística en las convocatorias de empleo público (para muchas empresas cualquier mujer de entre 20 y 40 años—especialmente no universitarias– es sospechosa de soportar cargas familiares que pueden repercutir en su desempeño laboral, lo que reduce su salario o su formación y empleabilidad). Respecto a la contratación mayoritaria de trabajadores muy cualificados, hay dos posibles explicaciones. Por una parte, la elevada tasa de sobre-educación existente en el sector privado (un 20% de acuerdo con PIACC) que desplaza a estos trabajadores al sector público; por otra, el hecho de que acceder al sector público puede asegurar una serie de contactos cara al futuro que permitan mayores ganancias en el sector privado al abandonar la administración pública (las puertas giratorias). La mayor edad de los empleados públicos es producto de la mayor estabilidad en los empleos y, por tanto, de carreras profesionales más largas. La mayor tasa de afiliación sindical posiblemente se deba a que las “rentas/excedentes” potenciales a repartir sean más elevados para aquellos asalariados más cercanos a las decisiones de poder.

Figura 1: Proporción de empleo femenino en los sectores privado y publico

Figura 2: Ratio entre empleados públicos con educación superior y no superior

Figura 3: Flujos laborales entre sector privado, público, paro e inactividad

Nota: EPA, promedio 2005-2018; p es el porcentaje de la población activa y h es la probabilidad de transitar de un estado a otro (hazard rate).

Figura 4: Tasa de temporalidad en sector privado y público

Figura 5: Proporción de empleados públicos por edad.

Los salarios relativos de los empleados públicos

Hay un gap salarial favorable al sector público que es mucho mas acusado en el caso de los trabajadores menos cualificados (Figura 6). Garibaldi y Gomes demuestran que, una vez se controla por la características del individuo y del puesto de trabajo en una regresión de salarios sobre controles observables, el gap salarial publico-privado sigue siendo elevado para los asalariados sin titulación superior, mientras que se convierte en negativo para los graduados. Por cierto, este fenómeno se repite para la mayoría de los paises recogidos en la Figura 6, con la excepción de los países nórdicos y alguno centroeuropeo donde el gap es negativo para los trabajadores menos cualificados. Por tanto, hay “compresión salarial” en el sector público que podría explicarse (aparte de por la acción sindical) por las largas colas de demandantes de empleo cualificados en el sector público. El exceso de oferta reduce sus salarios, mientras que la menor intensidad de búsqueda de empleo en el sector privado, disminuye las vacantes abiertas en este último. Así, en definitiva, dependiendo de cuál de estos efectos domine, podrian aumentar los salarios relativos del sector privado. Este fenómeno de compresión salarial también explicaría la elevada temporalidad en el sector público a través de agencias de empleo temporal y las eternas interinidades, con el fin de abaratar coste y cumplir con los criterios de disciplina fiscal.

Figura 6: Gap salarial público-privado.

Finalmente, como muestra la Figura 7, desde la Gran Recesión, esta brecha salarial de los empelados públicos con educación universitaria se ha reducido notablemente, lo que explica, entre otras cosas, los flujos masivos de salida de estos trabajadores hacia otros países, como ha venido ocurriendo en el sector sanitario o en la educación pública.

Figura 7: Gap salarial público-privado (2002-2014)

¿Resulta oportuno aumentar ahora el salario relativo de los empleados públicos?

A la vista de lo anterior, parecería que una subida uniforme de los salarios de los empleados públicos no es razonable. Como apunta el Gobernador, tendría más sentido congelar los de algunos colectivos (a cambio de reducir la excesiva temporalidad) y aumentar algo más los salarios del personal más cualificado (excluyendo a empresas públicas y organismos autónomos que pagan bastante bien).

Sin embargo, cabe hacer algunos matizaciones importantes. En primer lugar, la presunción de que subidas de salarios públicos provocarían otras en el sector privado simplemente no se sostiene. Lo que importa es el salario esperado (i.e. salario x probabilidad de empleo) en cada sector y, dado que las vacantes es el sector público son escasas por definición, es difícil, si no imposible, que dicho salario esperado aumente y dispare una inflación salarial.

En segundo lugar, hay que recordar que el sector público en su conjunto (AA.PP.) es un empleador único, en el sentido de que no hay otros sectores públicos compitiendo dentro de un mismo país y entrando en el mercado. Por tanto, constituye un ejemplo clásico de monopsonio, donde el trabajador es “explotado” (recibe un salario inferior a la productividad), tanto más cuanto menor sea la elasticidad de oferta de trabajo. La evidencia nos dice que dicha oferta es mucho mas inelástica para los trabajadores cualificados que para los no cualificados ya que, en proporción al salario vigente, el salario de reserva de este último colectivo es más elevado. Ello explicaría que el gap salarial de los empleados públicos con titulación superior fuera negativo, lo que abarataría el coste de estos últimos dando lugar a una mayor demanda de los mismos. La subida del salario para este tipo de trabajadores ayudaría a resolver esta situación.

Finalmente, también podría argumentarse que el salario de los funcionarios es más bajo como “diferencial compensador” por su mayor estabilidad laboral o porque sus pensiones son más elevadas Tampoco estas consideraciones son razonables. Mayor estabilidad en el empleo conlleva mayor formación y experiencia y, por tanto, mayor productividad, y las tasas de reemplazamiento salarial de las pensiones en ambos sectores son equiparables en España.

Finalmente, una reflexión sobre la coyuntura actual de la economía española bajo los efectos de la pandemia. ¿Es oportuno subir los salarios públicos justo ahora? En su conjunto, creo que no. Modificar su estructura parece que sí, al tiempo que se imponen límites a la temporalidad en el sector público, por las razones ya esbozadas. En cuanto a su eficacia para la estabilización económica, estimaciones recientes de los efectos de un shock positivo del gasto público corriente (equivalente a un 1% del PIB) para EE.UU. reportadas en dicho informe obtienen multiplicadores impacto en términos de PIB de entre 1.7 y 2.3 en el corto plazo y de entre 0.5 y 1.8 en el largo plazo. No obstante, no debe ser difícil encontrar usos alternativos de recursos públicos con mayores multiplicadores y, además, más orientados a reducir las desigualdades económicas en las circunstancias actuales.

Hay 20 comentarios
  • ¿No sería el momento de modificar la política salarial de los funcionarios públicos asociándolas al nivel de desempeño?

    Aplicar políticas de forma general al funcionariado es injusto para dicho colectivo. No es el mismo esfuerzo el del personal sanitario con turnos que el personal ubicado en oficinas con un horario de mañana.

    La solidaridad tan manoseada debería tenerse en cuenta ahora que hay muchos trabajadores y autónomos con un alto riesgo de perder sus trabajos.

    • ”No es el mismo esfuerzo el del personal sanitario con turnos que el personal ubicado en oficinas con un horario de mañana.”
      Yo no diría horario de mañana, diria, y es así en un gran número de organismos y puestos estatales, horario de MEDIA MAÑANA tal como cualquier usuario de la Administración conoce. De 9,00 h a 12,00 h. como máximo de jornada efectiva, descontando ausencias diarias por ”asuntos varios personales’. ¿Individuos que trabajan un máximo 3 horas al día , y bajando año tras año, se quejan de que tienen poco sueldo? Si, es cierto, parece que ya hemos llegado a la tierra prometida de J. M. Keynes, ese paraíso con poco trabajo, buen sueldo y mucho ocio. Pero solo para algunos… Y no, la solución no es que a los funcionarios les quiten eses privilegios sino que el resto los tenga. Pero esa solución no aparece, sólo de momento, en los PGE.

  • “Finalmente, también podría argumentarse que el salario de los funcionarios es más bajo como “diferencial compensador” por su mayor estabilidad laboral o porque sus pensiones son más elevadas Tampoco estas consideraciones son razonables. Mayor estabilidad en el empleo conlleva mayor formación y experiencia y, por tanto, mayor productividad”

    En lo relativo a la relación entre estabilidad y salario, hay dos fuerzas contrapuestas: por un lado está lo que mencionas en cuanto a productividad por otro el hecho de que la estabilidad es una utilidad en sí misma (prospect theory y todo eso) que ofrece el empleo publico y que tiene un valor positivo. Por tanto no creo que se pueda decir a la ligera que la hipótesis de “mayor estabilidad puede sustituir parte del salario” no es razonable.

  • Muy interesante su artículo, me parece muy sensato. Aún así, me queda alguna que otra duda. Usted comenta lo siguiente:

    “Finalmente, también podría argumentarse que el salario de los funcionarios es más bajo como “diferencial compensador” por su mayor estabilidad laboral o porque sus pensiones son más elevadas. Tampoco estas consideraciones son razonables. Mayor estabilidad en el empleo conlleva mayor formación y experiencia y, por tanto, mayor productividad […]”

    ¿Hay algún paper que sostenga eso? Mayor formación y experiencia llevan a una mayor productividad, y eso, según usted, compensaría ese “diferencial compensador” por la estabilidad laboral. ¿Cómo se calcula ese diferencial? ¿Y la productividad extra que compensa dicho diferencial? ¿Acaso no puede haber otros mecanismos en el sector público, entre ellos se me ocurre la propia estabilidad, que desincentiven la productividad?

    Un saludo y gracias

  • Lo fundamental es la gravedad del momento. Parece muy insolidario que los trabajadores del sector público que, en general, no ven peligrar su puestos de trabajo, disfruten además salarios más elevados, mientras que en el sector privado hay mucha gente que lo está pasando realmente mal (algunos están directamente sin ingresos y con malas perspectivas para los próximos meses o años). Si a eso añadimos la necesidad de recursos por parte del sector público (la deuda llega ya al 120 del PIB y veremos lo que pasa con los prometidos fondos de Bruselas), la subida generalizada del salario de los funcionarios, me parece sencillamente un escándalo. Deberían donar todo el incremento salarial mientras dure la pandemia.

  • Gracias por un artículo detallado y con datos. No he detectado sesgos acusados pero tengo una pregunta que quizás se sale del tema. Tiene que ver con el auge de incentivos a permanecer desempleados en franjas crecientes de la población.

    Supongamos que –como sucede en USA donde 90 millones de americanos dedican 3 horas diarias a trabajos comunitarios muchos de los cuales aquí serían empleos públicos– las subvenciones vitales que están de ahora de moda se conceden solamente a personas con capacidad laboral –es decir, no discapacitados– dispuestos a trabajar para el Sector Público en Municipios, Diputaciones, CCAA y a nivel estatal. (Tomás Moro hizo de esto una de las pocas normas de su Utopia)

    Soy consciente de que nuestras métricas actuales de medir solo el flujo circular, no ayudan pero, tal como vamos, cada vez somos más caros e ineficientes. Una de las causas es que los niveles de Fiscalidad Total terminan por incidir en nuestros costes muy deprisa..

    En general nuestro sistema asistencial proporciona un gran incentivo para a trasladar externalidades al Sector Público –Caso de estas fusiones bancarias oligopólicas–. Desde el sector público surge inevitablemente una creciente presión fiscal que resulta en la flagrante pérdida de competitividad que, en casi todos los campos, registra la UE y especialmente nosotros como pariente pobre.

    Saludos

  • Muchas gracias por todos los comentarios, que paso a contestar en orden de llegada.

    (i) Eduardo: Efectivamente, estoy de acuerdo en que una parte del salario de los empleados públicos debe ser variable y vinculada a la productividad. El problema es que la productividad individual no es fácil de medir cuando hay trabajo en equipo. Mi compañero de despacho puede esforzarse mucho pero si yo me escaqueo, nuestra productivida no aumentará. En algunos ámbitos, si es fácil medirla. Por ejemplo, en mi universidad (UC3M, pública) entre un 20 y 25% de mi salario depende de la calidad de las revistas acádemica donde publicamos que está perfectamente medida en los rankings internacionales, y de la la opinión de los allumnos sobre nuestra calidad docente (que no consiste en dar aprobados generales).

    (ii) Carlos y Luis: Existe gran evidencia sobre diferenciales compensadores: nuestra utilidad/bienestar no solo depende del salario sino también de las condiciones laborales, por lo que existe un margen de sustitución entre ambas.

    (iii) Briony: Creo haber documentado en el post que el gap salarial público.privado es positivo para los empleados públicos menos cualificados y negativo para los más cualificados. No cabe hacer generalizaciones demagógicas.

    (iv) Manu Oquendo: Evidencia para España de que la estabilidad laboral aumenta la formación y la productividad puede encontrarla en:file:///C:/Users/dolado/Downloads/Cabrales2017_Article_DualEmploymentProtectionAndLac.pdf .

    • ¿Demagógicas? A mí no me lo parecen (y soy empleado público); de hecho también me refiero a la subida GENERALIZADA.

  • (iv) Manu Oquendo (cont.) Sin embargo, también existe evidencia, en este caso pra Italia, de que la estabilidad laboral, en ausencia de un procedimiento de monitorización adecuado, puede conducir al escaqueo: http://www.andreaichino.it/wp-content/uploads/2019/02/ichino_riphahn_jeea_2005.pdf.

    Esto me recuerda a aquellos que propugnan reducir la temporalidad fraudulenta con la inspección de trabajo cuando se firman al año (en tiempos normales) cerca de 18 millones de contratos temporales y hay 1800 inspectores y subinspectores de trabajo. Como dice el refran inglés: If you pay peanuts, you get monkeys.

  • ¨ La evidencia nos dice que dicha oferta es mucho mas inelástica para los trabajadores cualificados que para los no cualificados ya que, en proporción al salario vigente, el salario de reserva de este último colectivo es más elevado¨.¿ Sería posible explicar esto con más concreción? ¿No sería la oferta de trabajo más elástica para los trabajadores más cualificados, al alejarse el salario vigente en mayor medida del de reserva a medida que el primero disminuye?

  • Sergio: Si mi salario es 10 y mi salario de reserva es 9, cuando el salario se reduzca a 8, dejaré de trabajar. Si mi salario es 100 y mi salario de reserva es 50 (recuerda que, p.ej., las prestaciones por desempleo estan capadas), cuando baje un 20% como antes, es decir a 80 seguiré trabajando.

  • Briony: disculpas, no habia entendido bien su comentario. Yo no abogo por una subida generalizada sino que apunto donde estan los gaps, y no solo en la sanidad pública. De todas formas, quizas pagandoles mejor, por ejemplo, a nuestros empleados del SEPE mejorarámos el bienestar de aquellos que más lo necesitan (los demandantes del IMV o los parados de larga duración). En resumen, los salarios públicos deberían acercarse más a los privados corrigiendo las disfuncionalidades de este último sector, como el diferencial salarial por género (cosa que ya ocurre) aunque siempre teniendo en cuenta los diferenciales compensadores.

  • ¿Desde cuándo y por qué es el Gobernador del Banco de España una figura muy autorizada en materia fiscal?

  • ¿A qué se dedican los empleados públicos? ¿cual es el “valor” que aporta su trabajo? ¿como ha cambiado ese valor aportado o como se espera que cambie?

    Pero, sobre todo, ¿ como es posible plantear una discusión sobre el sueldo de los funcionarios públicos sin dedicar ni una sola línea a discutir estos aspectos?

    ¿Lo que se está planteado es que el sueldo de una persona debe ser función de su sexo, su edad, su formación y su antigüedad en el puesto con independencia del valor económico de la tarea que realice?

    ¿Por qué deberíamos esperar que este “Gosplan approach” para la determinación de sueldos (una inteligencia central se sienta delante de un papel en blanco y “decide” cual debe ser el sueldo de un colectivo) funcione mejor de lo que el Gosplan real lo hizo determinando los precios relativos? (spoiler alert: lo hizo muyyyy mal)

  • ‘’A qué se dedican los empleados públicos? ¿cual es el “valor” que aporta su trabajo?’’
    No aportaran valor con su trabajo, según usted, pero lo simulan muy bien. A saber: para su producción sin competencia alguna, facturación, recaudación y salarios garantizados de por vida suceda lo que suceda (covid19, crisis 2008, guerras, etc…) algo tendrán que estar haciendo de valor ¿no?. Al resto de productores, esos a los que se les denomina el sector privado y al que se les pide (ellos mismos) que compitan sin ninguna garantía de nada, nos gustaría muchísimo conocer y practicar esa formula que garantiza tales privilegios. ¿No le parece que ese es un valor económico máximo y apreciadísimo? Por mucho que busque yo no veo ningún valor superior a día de hoy.

  • ¿No sería entonces la oferta de los trabajadores más cualificados, con mayor salario reserva, más elástica? Precisamente por reaccionar en mayor medida a un mismo descenso % del salario que los trabajadores con menor salario reserva, como ilustras en el ejemplo de la bajada del 20%.

  • Sergio: En el ejemplo que te ponía, el trabajador menos cualificado deja de trabajar cuando su salario se reduce (una caída del 100% en la horas trabajadas) mientras que el cualificado trabajo lo mismo o quizá reduce un poco sus horas. Por tanto, la oferta de trabajo de los no cualificados es MUCHO mas elástica. En competencia perfecta, si mi empresa me baja el sueldo 1 Euro, me marcho (elasticidad infinita),

    Jose Pablo: Creo que la respuesta de Antonio habla por si sola. En cualquier caso, la moraleja de mi post es que los salarios públicos no deberían difereir mucho de los privados.

    • Juan, yo no he entendido muy bien la respuesta de Antonio. Parece, eso sí, bastante cabreado con el sector público.

      Lo que seguro que no entiendo es lo de “no diferir mucho de los privados”.

      Si significa “lo mismo que el personal del sector privado que realiza la misma tarea” en muy pocos casos realizan las mismas tareas. Solo en la educación y la sanidad y para estos dos casos no sé por qué deberían cobrar lo mismo si no ofrecen el mismo servicio (como resulta evidente por la diferencia de precios).

      Si significa “lo mismo que personas del sector privado con la misma cualificación y experiencia” no tiene sentido porque en el “mundo real” los sueldos no se pagan por lo que has estudiado si no por el valor económico de lo que sabes hacer y la cantidad de gente que lo sabe hacer (Messi no tiene carrera conocida).

      Pero, además, no se parecen en nada porque en el sector privado los sueldos son el resultado de la negociación entre dos partes con intereses económicos contrapuestos: el del empleado con preferencia por un sueldo más alto y el del empleador con preferencia por unos beneficios más altos.

      En el sector público la ausencia de esa tensión (al “empleador” le trae sin cuidado lo que paga porque ni lo hace con su dinero ni tiene responsabilidad sobre una cuenta de pérdidas y ganancias que no existe) lleva a que las reflexiones sobre la subida de sueldo sean “disquisiciones” como la de tu entrada o como la afirmación del Gobernador del Banco de España.

      • Solo por alusiones,
        1.- Cabreado con el sector público es cierto, pero no porque desee reducirlo (la intención de liberales) sino por todo lo contrario: por el deseo ampliarlo al conjunto de la población. Repito que esa es la formula de garantizar una creación de valor, producción y cobro (con salarios incluidos) de por vida y suceda lo que suceda: covid19, crisis2008, guerras, etc…’Todos se pagan a todos su valor producido’, dicho llanamente y no ‘todos se lo pagan a unos cuantos’, tal como sucede hoy.¿Existe algún mayor valor que ese?. Póngase el nombre que se desee al modelo, aunque el socialismo sea el más nombre más probable y conocido.
        2.- El buen liberal José Pablo esta en un paso atrás, en mi opinión, del conocimiento de lo que es el Estado. Paso atrás que esta, exactamente, en el conocimiento económico que se tenia del Estado en siglo XIX como enemigo del libremercado, de la competencia, eficiencia, etc… Solo diré en síntesis : el Estado actual (en todos los países) solo son las primeras empresas que han devenido en Estado por puro, simple y decisivo crecimiento de su producción muy por encima del resto de competidores. Los Estados solo son primeras empresas (en cada país son 10 veces mayores que la siguiente empresa en producción y empleo) a las que les afecta todos y cada uno de los fenómenos económicos ‘’privados’’, incluido los de competencia y libremercado (en este caso ‘’competencia ‘entre países’’).

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