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Los momentos críticos en el desarrollo económico de España

De Concha Betrán y M.A. Pons

Todos los países han tenido momentos decisivos que han provocado importantes transformaciones en sus economías y sociedades. Estos puntos de inflexión, que pueden desencadenarse por guerras, cambios de régimen político, nuevas tecnologías y mercados, o crisis, requieren nuevas políticas y reformas para adaptarse a los nuevos desafíos que generan. La manera en la que un país se enfrenta a los mismos depende del contexto internacional, pero también de restricciones domésticas que a su vez están condicionadas por el tamaño del país y su nivel de desarrollo. Estos retos, además, generan conflictos por la existencia de intereses e ideas contrapuestas; y la resolución de dichos conflictos puede ser de continuidad o de cambio, de éxito o fracaso.

La respuesta de los países del “centro” (la más estudiada) y la “periferia” ha sido diferente, y, por ese motivo, consideramos relevante el estudio de cómo un país pequeño y de la periferia como España se ha enfrentado a los retos en el largo plazo. Es lo que hemos hecho en el libro que hemos editado titulado Historical Turning Points in Growth and Development, Spain 1808-2008. En el mismo, se han identificado seis puntos de inflexión para la economía española en su historia reciente (1808-2008). El objetivo ha sido explicar la capacidad de la sociedad española para responder a los desafíos provocados por los shocks y las continuidades y discontinuidades resultantes. Este libro muestra cómo los problemas económicos españoles han sido similares a los internacionales, pero España, como país periférico, ha tenido mayores condicionantes que los países del centro al afrontar sus principales desafíos; por tanto, examina las principales restricciones y vulnerabilidades que han condicionado las respuestas a los desafíos que el país adoptó en estos momentos clave.

El primer punto de inflexión fueron las guerras napoleónicas, período tumultuoso en toda Europa que comportó, en todos los países, importantes cambios institucionales, crisis fiscales, la interrupción y bloqueo del comercio, y supuso un cambio geopolítico, con la pérdida de las colonias americanas. En el caso de España, la invasión napoleónica tuvo lugar en 1808 y las principales consecuencias fueron una larga revolución liberal hasta 1840 y un período de guerras civiles e inestabilidad política que duró hasta 1874. Como explica Francisco Comín, este periodo fue testigo de varias reformas destinadas a la formación de un estado liberal y la abolición del Antiguo Régimen. Sin embargo, la falta de una burguesía sustancial para apoyar las reformas y la eventual necesidad de llegar a un acuerdo con la nobleza, provocaron que, aunque las instituciones se modernizaron, las reformas favorecieron a los terratenientes y las élites financieras, y no hubo una reforma fiscal para resolver la crisis producida por la pérdida de las colonias americanas y la escasez de capacidad fiscal. El reducido tamaño de la industria y, por tanto, de la burguesía, fue debido en parte a las restricciones que impidieron el éxito de la industrialización (país periférico, dotación de tierra no apta para la agricultura de cereal y pastoreo y mala dotación de carbón, la fuente energética fundamental). El resultado, por tanto, fueron, unas instituciones menos inclusivas que en otros países, lo que tuvo consecuencias políticas y económicas en el largo plazo.

El segundo punto de inflexión, estudiado por Pablo Martín Aceña e Inés Roldan de Montaud, fue 1898. Fue un punto de inflexión nacional: mientras que otros países aumentaban su poder colonial y su imperialismo a fines del siglo XIX, España perdió sus últimas colonias de ultramar después de una guerra internacional contra los Estados Unidos, con la consiguiente caída en sus exportaciones (del 24% al 6% del comercio) y mostró su retraso con respecto a otras naciones más avanzadas. En un intento por cerrar esa brecha, se aplicaron diversas reformas que, aunque tímidas y lentas, pusieron al país en el camino hacia la industrialización. El alcance de algunas de ellas fue limitado, como las reformas fiscales, lo que restringió la obtención de recursos fiscales para llevar a cabo el programa de modernización (entre ellos el educativo). Sin embargo, el programa de estabilización económica tras la guerra fue un éxito y en la década y media anterior a la I Guerra mundial la economía española creció gracias a esta regeneración y a un contexto internacional favorable.

El tercer punto de inflexión, analizado por Concha Betrán, fue 1936, que aunque inicialmente fue un punto de inflexión nacional, se convirtió en internacional y preludio de la Segunda Guerra Mundial. Las consecuencias para la economía española fueron desastrosas, generando un impacto duradero en el crecimiento económico, un retroceso en las reformas emprendidas con políticas de autarquía e intervención, y una dictadura de 40 años. La Gran Depresión fue el acontecimiento económico fundamental de esta época, que, aunque afectó sobre todo a los países industriales, también lo hizo en países todavía agrarios como España, por el impacto negativo del comercio en la agricultura y las materias primas. Igualmente, las políticas proteccionistas aplicadas por otros países produjeron el hundimiento de sus exportaciones. Francia y el Reino Unido pudieron desviar el comercio a sus colonias, pero España las había perdido y no era miembro de un bloque comercial. Además, hubo un cambio institucional, con la caída de la monarquía y el establecimiento de una democracia con la Segunda república en 1931. El nuevo régimen tenía el ambicioso proyecto de modernizar las instituciones y la economía, lo que chocó con un contexto internacional adverso. Pero las esperanzas de llevar al país hacia un sistema democrático y más igualitario se desvanecieron. A la oposición a las reformas por parte de los grupos conservadores, se unieron la falta de cohesión dentro del gobierno y la pérdida de consenso social sobre el alcance y oportunidad de las reformas en tiempos turbulentos.

El cuarto punto de inflexión es 1959. Como explican Elena Martínez Ruiz y M.A. Pons, el Plan de Estabilización de 1959, apoyado por el FMI, fue similar a otros programas de la época (Gran Bretaña en 1957, Turquía en 1958, Francia y Argentina en 1958 y Chile en 1959). El Plan es un ejemplo de las ventajas de eliminar la autarquía y moderar el intervencionismo, lo que permitió que España se aprovechase de un contexto internacional favorable, recibiese ayuda exterior, mitigase los desequilibrios del mercado laboral gracias a la emigración, aumentase sus ingresos por turismo e impulsase la inversión domestica y extranjera. Pero al ser sólo un cambio parcial, el necesario para garantizar la supervivencia del régimen, no se abordaron reformas estructurales imprescindibles: un ejemplo de cómo las restricciones políticas (dictadura), minimizaron el alcance y las características de las reformas, limitando las posibilidades de crecimiento en el largo plazo.

El quinto punto de inflexión se produjo en 1977, en el que coincidieron una crisis internacional, la muerte de Franco y el establecimiento de la democracia con una fuerte crisis económica y bancaria. Como señalan Joaquim Cuevas y M.A. Pons, la transición política exigió grandes cambios institucionales pero la debilidad del nuevo gobierno y la gravedad de los problemas económicos condicionó la toma de decisiones. Tras 40 años de dictadura se adoptó una solución pactada en la que participaron nuevos actores políticos y sociales y que, pese a sus limitaciones ante la magnitud de los problemas, marcaron un punto de partida hacia la modernización (con la introducción de una reforma fiscal o la creación del estado de bienestar, entre otras medidas), liberalización e integración internacional del país, sin el cual hubiera sido imposible la futura integración con Europa y el proceso de convergencia.

El último punto de inflexión, analizado por Jose Ignacio Conde-Ruiz y Elena Martínez Ruiz, es 2008. La crisis financiera internacional provocó un fuerte shock sobre la economía española, un episodio al que estos autores ya dedicaron una entrada en este blog (aquí). Una gran parte de las reformas se dirigieron a solventar los problemas del sistema financiero y la falta de instrumentos de política monetaria fue especialmente costosa para España que en lugar de devaluar su moneda sufrió una fuerte devaluación interna (en términos de salarios y paro) que aumentó la desigualdad y perjudicó a determinados sectores de la población. Además de los problemas económicos, y en parte asociados a los mismos, hubo una crisis política e institucional, con una pérdida de confianza en las instituciones y un aumento de las tensiones territoriales. Las crisis de 2008, pese a ser una crisis global, puso sobre la mesa las imperfecciones del diseño de la zona euro y la necesidad de acciones y políticas coordinadas en una economía más globalizada e interconectada.

Algunos de los puntos de inflexión en España también lo fueron a nivel internacional (1808, 1977 o 2008) y otros fueron resultados de guerras o crisis (1808, 1898, 1936, 1977 y 2008). En algunos casos, como 1808, 1898, 1959 y 1977 las reformas adoptadas fomentaron el cambio y la modernización, aunque con limitaciones. No se abordaron todas las reformas necesarias y algunas, que si se hicieron, no tuvieron el alcance necesario para transformar el país. La inestabilidad política y económica y el rechazo de las élites a introducir instituciones más modernas e inclusivas explican en muchos casos los limites de las reformas. Sin embargo, en el período (1808-2008) España logró convertirse en un país desarrollado, con fases de crecimiento y convergencia.  El objetivo de esta investigación ha sido también identificar el origen económico, social y político de estos cambios.