Los gobiernos salientes que resultan de una derrota electoral alteran la burocracia y dañan la prestación de servicios públicos antes de abandonar el poder

Por Guillermo Toral

2024 ha sido descrito por muchos (por ejemplo, la revista Time) como el mayor año electoral de la historia de la humanidad. Lo que define a las democracias no es tanto la celebración de elecciones (cada vez más regímenes autoritarios lo hacen) sino la incertidumbre alrededor de las citas electorales, y en particular sobre el desempeño y la continuidad en el poder de los gobernantes. De hecho, el recambio político es central a diversos conceptos de la democracia, e incluso se utiliza como un indicador de consolidación democrática. Pero, ¿qué le pasa a la administración pública y a los servicios públicos cuando el partido en el gobierno pierde?

La investigación hasta la fecha de los impactos del recambio político se ha fijado sobre todo en los efectos de tener un gobierno diferente. Sin menospreciar la importancia de dichos impactos (sobre los cuales por cierto no hay consenso en la literatura), las investigaciones previas han ignorado el periodo de transición que se da entre la derrota electoral de un gobierno y la toma de posesión del siguiente. Estos gobiernos, que los estadounidenses llaman “lame duck” (pato cojo), se han visto tradicionalmente como bastante limitados política y legalmente.

En un artículo que acaba de salir publicado en el Journal of Politics, presento una visión alternativa de estos gobiernos salientes, y demuestro –con datos de municipios brasileños y un diseño de investigación cuasi-experimental—que tienen impactos negativos sobre la administración pública y la prestación de servicios. Entender las estrategias y los impactos de estos gobiernos es fundamental porque los periodos de transición entre una derrota electoral y el recambio político son a menudo bastante largos, tanto en democracias parlamentarias como presidenciales (Gráfico 1).

Gráfico 1. Periodos de transición recientes en una muestra de 20 países.

En el artículo argumento que debemos tomarnos las estrategias políticas de estos gobiernos de transición en serio, porque hasta que el ganador de las elecciones toma posesión del cargo los políticos que perdieron continúan ejerciendo poder, pero con incentivos muy diferentes a los que hubieran tenido de haber ganado la reelección. Estos “gobiernos salientes”, argumento, tienen en general dos preocupaciones que los diferencian de otros gobiernos: prepararse para la vulnerabilidad (política y jurídica) que llega con la salida del ejecutivo, y preparar el terreno para la vuelta de su partido al gobierno. Los gobiernos salientes pueden utilizar su discreción sobre procesos de empleo público, contrataciones, y compras (entre otros) para perseguir estos fines. Al mismo tiempo, estos gobiernos tienen incentivos y capacidad limitada para monitorear e incentivar a los funcionarios. Por ello, por las propias dinámicas de recambio de trabajadores públicos, y porque estos periodos de transición suelen traer consigo grandes dosis de ambigüedad e incertidumbre a la administración pública, el desempeño de los trabajadores públicos puede empeorar bajo los gobiernos salientes.

Para examinar empíricamente el impacto que las derrotas electorales tienen sobre el empleo público y la prestación de servicios públicos utilizo un diseño de investigación causal y datos administrativos de todos los municipios brasileños en 4 ciclos electorales entre 2004 y 2016. El diseño, una regresión discontinua de elecciones reñidas, esencialmente mide qué pasa después de las elecciones en municipios donde el alcalde o la alcaldesa pierde la reelección por muy poco, en comparación con lugares donde el gobernante gana por muy poco. Al examinar lo que pasa en ese margen donde el resultado de las elecciones es cuasi-aleatorio, podemos aislar el efecto causal de la derrota electoral. En el artículo complemento estas estimaciones causales con hallazgos de docenas de entrevistas cualitativas que hice con políticos y fiscales en varios estados de Brasil.

Los resultados demuestran que la derrota electoral causa dinámicas muy marcadas de recambio de trabajadores públicos justo después de las elecciones (Gráfico 2). Estos efectos son similares tanto si miramos a la totalidad de los trabajadores municipales como si nos centramos en trabajadores “de nivel de calle” como profesores o médicos. Durante gobiernos salientes vemos un aumento significativo del despido de trabajadores temporales (en un 42%) y de la contratación de funcionarios por oposición (en un 30%), en comparación con el mismo periodo post-electoral en municipios donde el gobernante es reelecto. Mis entrevistas, reportajes de medios locales, y análisis de heterogeneidad de los resultados de regresión discontinua dan pistas sobre las estrategias detrás de estas dinámicas. Primero, los gobiernos salientes utilizan los despidos para mejorar su cumplimiento de las reglas legales sobre el empleo público (que limita el uso de contratos temporales) para evitar o minimizar los problemas jurídicos que pueden surgir al abandonar el poder. Segundo, los mismos gobiernos salientes a veces contratan funcionarios por oposición como una estrategia para limitar la capacidad del ganador de contratar a su propio personal. Además, durante ese periodo de transición, observamos un aumento de las dimisiones de trabajadores públicos. La estrategia de contratar por oposición antes de abandonar el poder puede dañar a los nuevos gobiernos porque de hecho vemos que tras la toma de posesión los vencedores de las elecciones contratan nuevos trabajadores temporales (con aumentos del 99% en comparación con municipios donde el alcalde gana la reelección).

Gráfico 2. Efecto causal de la derrota electoral del alcalde sobre el recambio de trabajadores públicos.

La derrota electoral del alcalde también causa una caída significativa de los servicios de salud municipales durante el periodo de transición (Gráfico 3). Esto es crucial porque los municipios en Brasil están a cargo de la prestación de los servicios de salud de atención primaria, de los que depende la mayoría de la población. Investigaciones previas han demostrado que estos servicios municipales de salud tienen importantes impactos sobre el bienestar de la población, por ejemplo reduciendo la mortalidad infantil. Tanto las visitas a domicilio de enfermeros y médicos, las consultas de pre-natal y las consultas médicas de bebés y niños en las clínicas, y la vacunación de mujeres embarazadas y de bebés caen en el periodo de transición como resultado de la derrota del alcalde. Estas caídas, de entre un 8 y un 39%, sugieren que las dinámicas políticas de gobiernos salientes pueden dañar el bienestar ciudadano, al menos en el corto plazo. Mis entrevistas y los análisis de heterogeneidad sugieren que este empeoramiento de los servicios de salud en el periodo de transición se deben a una combinación del recambio de trabajadores de salud, interrupciones en otro tipo de recursos (como el transporte, importante para atender pacientes en zonas rurales), y una peor rendición de cuentas, ya que los políticos y los directivos en este periodo tienen menos incentivos y capacidad para monitorear y motivar a los trabajadores.

Gráfico 3. Efecto causal de la derrota electoral del alcalde sobre la prestación de servicios públicos de salud. Ver las notas bajo el Gráfico 2.

Estos resultados tienen una serie de implicaciones que deberían transformar cómo pensamos los gobiernos salientes que a menudo resultan después de una campaña electoral. Primero, a pesar de las reglas formales e informales que limitan lo que los gobiernos salientes pueden hacer, en la práctica estos políticos utilizan su tiempo restante en el cargo para ejercer su discreción sobre la administración pública de maneras inequívocamente políticas. En segundo lugar, el temor a ser procesado después de dejar el cargo por irregularidades en el ejercicio del mismo puede influir el comportamiento y las estrategias de los gobiernos salientes. Tercero, ni la contratación por oposición ni el desempeño de los funcionarios con plaza fija están tan aislados de la influencia política como generalmente se asume. En el artículo muestro que en municipios donde predominan los funcionarios de carrera en el sector de la salud también hay importantes caídas en la prestación de servicios de salud cuando el alcalde pierde la reelección. Por último, las dinámicas políticas de los gobiernos salientes pueden dañar el bienestar de los ciudadanos. Una implicación clara de estos resultados es que merece la pena acortar los plazos entre las elecciones y el recambio en el poder, al menos en sistemas donde ese plazo está regulado por ley y es relativamente largo.

Nota: El link al artículo publicado está disponible aquí, los apéndices aquí, los datos y el código aquí, y la versión del artículo pre-impresión (sin paywall) está aquí.