¿Llueve sobre mojado? Inundaciones y desarrollo urbanístico en España.

Por Pierre Magontier y Rodrigo Martínez

El cambio climático provocará que los desastres naturales, como las inundaciones, se vuelvan más frecuentes y graves. Esto es lo que indica el nuevo informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) publicado a principios de agosto. Unas semanas antes de su publicación, Europa occidental se vio afectada por lluvias masivas, las más abundantes en cientos de años para algunas regiones, lo que provocó inundaciones y destrucciones extremas en Alemania, Bélgica y los Países Bajos. De la misma manera, aún se mantiene fresca en la memoria colectiva la destrucción provocada por el paso de la borrasca Gloria en la península ibérica a comienzos del 2020.

En España las inundaciones son un fenómeno de particular importancia que ha provocado, entre 1996 y 2015, más muertes que las olas de calor e incendios forestales combinados. Se estima que causan pérdidas de más de 800 millones de euros a la economía española anualmente, y representan casi la mitad de los seguros ejecutados desde 1971. Las inundaciones ocurren en lugares históricamente valorados por su potencial económico o valor intrínseco, lo que ha llevado a que exista una concentración de la población cerca de estas áreas. Así, en el estado español, más del 75% de las construcciones se encuentran a menos de 650 metros de un cuerpo de agua, exponiendo a una gran parte de la población a un riesgo sustancial.

De manera intuitiva, los agentes con visión de futuro deberían reubicarse o evitar construir en zonas peligrosas a medida que aumenta la exposición a las inundaciones. En este caso, la existencia de instituciones públicas que aporten evidencia sobre la distribución de los riesgos locales debería ayudar a mitigar las consecuencias de futuros episodios extremos. Sin embargo, en la práctica, si los agentes no se adaptan perfectamente a los riesgos elevados (por ejemplo, porque subestiman el riesgo implícito o porque esperan ser compensados por completo cuando los golpee un desastre), el diseño de políticas de señalización de riesgos para evitar una clasificación adversa de la población en áreas inundables puede resultar desafiante. Las instituciones públicas generalmente han tratado de señalar los riesgos mediante el mapeo y posterior difusión de las zonas inundables. Sin embargo, al hacerlo pueden incentivar a los agentes a construir y localizarse antes de que las futuras restricciones legales lo hagan demasiado costoso.

En consecuencia, entender cómo estos fenómenos naturales influyen en la vivienda de nueva construcción, así como en la ubicación de los individuos es fundamental para el futuro de las ciudades. En un paper reciente, nos centramos en estudiar las respuestas en el desarrollo urbano a las inundaciones en España entre 1979 y 2010. Nuestro conjunto de datos primario incluye el universo de edificios en España, según lo proporcionado por la Dirección General de Catastro (excluyendo País Vasco y Navarra). Es decir, aproximadamente 12 millones de unidades georreferenciadas. Combinamos esta información con un conjunto de datos digitalizados de todas las zonas inundables en España. Esto permite identificar la ubicación de los edificios con respecto a las zonas de inundación. Además, extraemos datos detallados de elevación del terreno a partir de imágenes de satélite. Finalmente, recopilamos cerca de 778 registros históricos de inundaciones identificados a nivel municipal entre 1978 y 2010. Completamos nuestro análisis con una serie de variables socioeconómicas recopiladas a nivel municipal.

A diferencia de la mayor parte de la literatura sobre desastres naturales, que se centra básicamente en el impacto a corto/medio plazo, este conjunto de datos históricos nos permite estudiar en profundidad los efectos a largo plazo de tales desastres en las características de la nueva construcción. La información histórica sobre inundaciones también nos permite distinguir eventos en función de su nivel de destructividad y extensión espacial, entre otras cosas.

Nota: Representación digitalizada de la ciudad de Málaga (Andalucía) en nuestro dataset final. En ella se pueden ver la construcción, los cuerpos de agua relevantes en la ciudad, así como las zonas inundables.

Para identificar el efecto de una inundación sobre las decisiones de nueva construcción, desarrollamos una estrategia de “event study”, siguiendo a Gallagher y Hartley (2017) y Deryugina et al. (2018). Esta estrategia consiste en comparar, a nivel de municipal, las características de la nueva construcción antes y después de una inundación. Estos cambios los medimos en términos de superficie construida, distancia a las zonas inundables y la elevación de la nueva construcción. El supuesto principal de esta estrategia es que luego de considerar, entre otras, las características geográficas de cada municipio, así como shocks que puedan haber afectado a la nueva construcción en todo el territorio en un año en particular, el momento de impacto de una inundación puede ser considerado como aleatorio. Este shock no anticipado es lo que permite realizar un análisis de causalidad sobre el impacto de una inundación en la nueva construcción.

Los resultados muestran que la nueva construcción no se ve afectada por las inundaciones. Una inundación no afecta la cantidad de m² desarrollados, ni su distancia a zonas inundables o a cuerpos de agua, ni los precios de compra venta. La estrategia utilizada permite distinguir los efectos de corto plazo de los efectos permanentes. Sin embargo, los resultados muestran que, incluso en el año inmediatamente posterior a la inundación, el ritmo de nueva construcción no es diferente al de los años previos a la inundación. En particular, la construcción con fines residenciales se continúa desarrollando al mismo ritmo que antes de la inundación y situándose en áreas cercanas a cuerpos de agua. Los resultados no varían cuando consideramos de manera específica las inundaciones más destructivas (restringiendo a aquellas que causaron muertes) ni tampoco cuando solo incluimos a las más extensas (en términos de número de municipios afectados). En general, no encontramos ningún indicio sólido de respuesta sobre la nueva construcción, lo que sugiere que los mercados inmobiliarios locales se ven poco afectados por las inundaciones. Además, Podemos comprobar que una inundación no tiene efectos significativos en variables económicas clave, como el desempleo o la migración.

Una vez certificado este efecto, nos queda por resolver si la política pública basada en la información a los agentes sobre los riesgos potenciales genera algún efecto. Para ello, utilizamos una política reciente que identificó áreas con alto riesgo de inundación y estudiamos su efecto sobre la nueva construcción cerca de estas áreas.

En una directiva del Parlamento Europeo en 2007, se obligó a los estados miembros a identificar áreas con alto riesgo de inundaciones. En el caso español esto permitió identificar áreas, denominadas Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs), que previamente no eran consideradas peligrosas. Aunque los mapas de las ARPSIs fueron divulgados desde 2012, al menos hasta 2019 la identificación de estas áreas no estuvo acompañada de restricciones a la nueva construcción. Con el objetivo de identificar el impacto de esta nueva política, comparamos áreas que fueron declaradas como potencialmente peligrosas con áreas cercanas a cuerpos de agua que no fueron directamente afectadas por esta directiva, utilizando una especificación “event study” similar a la descrita anteriormente.

Nota: La imagen muestra un ejemplo de cómo las áreas determinadas como ARPSI en 2012 pueden diferir de las zonas inundables existentes. En este caso, una parte del río Huerva que atraviesa la ciudad de Zaragoza se considera de riesgo potencial a partir de 2012, mientras que anteriormente no tenía esta consideración.

Los resultados indican que las zonas alrededor de las ARPSI, ahora consideradas peligrosas, se volvieron más atractivas para la construcción. A partir de 2015, las zonas alrededor de las ARPSIs muestran niveles de construcción más elevados que las zonas cercanas a cuerpos de agua. Esto puede resultar contraintuitivo, porque uno no esperaría que la construcción aumente en la proximidad de áreas que son consideradas peligrosas. Una posible explicación es que los agentes anticipan la respuesta del gobierno y, por lo tanto, deciden construir antes de que se imponga cualquier restricción en el área circundante a la ARPSI. Entonces, señalar una zona como peligrosa y no acompañar la medida con restricciones, no solo no desalienta la construcción, sino que tiene como efecto inesperado un aumento de la construcción en la zona, exponiendo nuevamente a la población a un riesgo importante.

Este tipo de estudios resultan indispensables si tenemos en cuenta la emergencia climática a la que nos enfrentamos Los resultados de esta investigación apuntan a la necesidad de intervención del sector público para proteger a la población de las inundaciones. Sin embargo, la intervención pública puede tener efectos indeseables cuando no se acompaña de restricciones claras a la nueva construcción.

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