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La política de la privatización: el caso de Pinochet

Por Felipe González y Mounu Prem

Una empresa es política cuando influye en las políticas públicas para beneficiarse a expensas del interés público. Esto puede ocurrir de muchas maneras, como por ejemplo a través de la contratación de personas con importantes cargos políticos en el pasado, o dando recursos en campañas electorales para asegurar que los intereses de la empresa estén representados en el proceso de creación e implementación de políticas. A pesar de las enormes consecuencias que esto tiene para el funcionamiento de la democracia, es poco lo que sabemos respecto de dónde provienen estas “empresas políticas''. Nuestra investigación para el caso de Chile revela que su existencia se remonta a la venta de compañías estatales durante la dictadura de Pinochet (1973-1990).

Nuestro artículo es uno de los primeros esfuerzos cuantitativos que intenta encontrar momentos claves en el nacimiento de empresas políticas. Para lograr este objetivo, estudiamos la venta de empresas estatales implementada por el grupo de asesores económicos de Augusto Pinochet. Usando documentos empresariales hemos sido capaces de caracterizar este proceso histórico y encontramos que muchas de estas empresas fueron vendidas a aliados políticos del régimen a un precio menor a su valor de mercado.

El corazón de nuestro trabajo es caracterizar cuantitativamente cada venta y comparar empresas similares que fueron privatizadas de manera diferente. Es así como observamos que las compañías que se vendieron a aliados de Pinochet se beneficiaron financieramente de su régimen. Más aún, una vez llegada la democracia en marzo de 1990, estas empresas formaron conexiones con los nuevos gobiernos democráticos, comenzaron a financiar campañas políticas y luego aparecieron  desproporcionadamente en los Papeles de Panamá. Estos hallazgos revelan cómo las dictaduras pueden influir en las democracias nacientes y documentan cómo una privatización puede contribuir a la formación de resilientes empresas políticas que persisten en el tiempo.

Un algoritmo para la privatización

El análisis se basa en un conjunto de datos empresariales recientemente construidos por nosotros durante varios años. En primer lugar, digitalizamos cientos de informes anuales que contienen información de cada empresa durante la dictadura, incluyendo los nombres de los propietarios, balances contables y miembros de la junta directiva. Centramos nuestro análisis empírico en empresas que presentaron informes regularmente y que fueron vendidas por el régimen de Pinochet, dejando fuera de la muestra a otras empresas más pequeñas sin informes o que no fueron vendidas. En segundo lugar, caracterizamos cada una de estas ventas utilizando datos sobre compradores y precios de venta. Finalmente, usamos los nombres de los propietarios, miembros de la junta directiva y políticos profesionales para detectar conexiones políticas e identificar empresas involucradas en el financiamiento de la política y la elusión de impuestos.

Figura 1: Empresas privatizadas durante el régimen de Pinochet

Una vez construidos los datos, nuestro primer objetivo fue clasificar empresas privatizadas en diferentes categorías utilizando un algoritmo. En particular, cada privatización la caracterizamos por dos variables: el precio de venta relativo al valor de la empresa, y la distancia social entre los compradores y el régimen de Pinochet. La primera de estas variables la aproximamos con la diferencia relativa entre el valor libro de la empresa y precio de venta, y la respaldamos con otras medidas basadas en flujos de caja y evaluaciones externas de compañías financieras. Estas medidas revelan diferencias importantes en los precios relativos de venta. La distancia social la aproximamos revisando si los compradores de la empresa habían también trabajado para la dictadura de Pinochet antes de la venta de la empresa. Esta medición nos muestra que algunos compradores estaban estrechamente relacionados a Pinochet. Esta clasificación de dos dimensiones permite la explotación de un algoritmo de agrupación para detectar dos grupos de empresas. Lo que encontramos es que un grupo de empresas fue vendida por debajo de su precio de mercado a compradores que estaban estrechamente relacionados con Pinochet. Nos referimos a procesos con estas características como “privatizaciones polémicas”.

Después de construir los datos y clasificar privatizaciones, estudiamos a las empresas con procesos de privatización polémicos con otras empresas privatizadas, pero justo antes de que fueran vendidas por la dictadura. Sorprendentemente, los dos tipos de empresas tenían un endeudamiento y un desempeño similares, lo que sugiere que la polémica en una venta no estaba relacionada con el comportamiento de la empresa y la dinámica de la industria. El día después del referéndum de 1988, que puso fin al régimen de Pinochet, las empresas con privatizaciones polémicas experimentaron una disminución de ocho puntos porcentuales en los rendimientos bursátiles anormales. Este resultado es consistente con empresas polémicas obteniendo beneficios de Pinochet (Fisman, 2001).

Después de la privatización (y de la dictadura)

Motivados por la reacción de los inversores financieros, estudiamos la evolución de variables económicas y políticas comparando privatizaciones polémicas y no polémicas pero entre empresas a priori similares. Para empezar, nos enfocamos en el corto plazo y estudiamos el financiamiento de la deuda entre empresas privatizadas y bancos estatales. Otros investigadores han demostrado que las empresas pueden usar instituciones bancarias para extraer rentas (Khwaja y Mian, 2005). Luego, estudiamos el comportamiento político de las empresas después que Pinochet dejó el poder en 1990 mediante el análisis de la relación entre privatizaciones polémicas, conexiones políticas a lo largo del tiempo, financiamiento de campañas y elusión fiscal.

Nuestro análisis revela que las empresas con privatizaciones polémicas adquirieron más préstamos de los bancos estatales hacia el final del régimen (1988-1990). Por el contrario, no observamos estas interacciones diferenciales entre empresas polémicas y bancos privados. Estos resultados ayudan a explicar los patrones bursátiles, son consistentes con hallazgos previos sobre el acceso preferencial al financiamiento por parte de empresas estrechamente vinculadas al régimen de Pinochet (González y Prem 2020), y constituyen evidencia adicional que sugiere que estas empresas se beneficiaron del régimen.

Después de la transición a la democracia en marzo de 1990, las empresas con privatizaciones polémicas establecieron conexiones con los nuevos gobiernos democráticos, financiaron las campañas políticas de los candidatos de izquierda y derecha y aparecieron desproporcionadamente en los Papeles de Panamá. Las empresas polémicas emplearon a políticos 25 puntos porcentuales más y establecieron conexiones con los nuevos gobiernos de centro-izquierda y se deshicieron de sus antiguas conexiones con la dictadura. De hecho, hacia el año 2005 las empresas polémicas tenían 40 puntos porcentuales más de probabilidad de emplear a un político de los nuevos gobiernos. Este hallazgo es importante porque este tipo de conexión política está asociada a una mala asignación de recursos (Cingano y Pinotti, 2013) y produce rentas económicas para los individuos conectados (Blanes i Vidal, Draca y Fons-Rosen, 2012). Finalmente, usamos documentos desclasificados a inicio de los 2010s para mostrar que directores de empresas polémicas tuvieron 31 puntos porcentuales más de probabilidad de participar en financiamiento de campañas electorales y 36 puntos porcentuales más de probabilidad de aparecer en los Papeles de Panamá. Estos papeles revelaron la identidad de individuos que ocuparon paraísos fiscales para eludir impuestos.

Conclusiones

Las privatizaciones de la dictadura de Pinochet ofrecen varias lecciones sobre el mundo de los negocios, la política y los vínculos entre estas dos esferas. En primer lugar, las reformas de privatización mal supervisadas pueden llevar a la creación de empresas con una influencia política. En segundo lugar, los regímenes autoritarios pueden afectar el funcionamiento de las democracias nacientes mediante políticas públicas que les faciliten tomar control de empresas. Y tercero, nuestro trabajo arroja luz sobre los mecanismos utilizados por empresarios vinculados a regímenes autoritarios para extraer rentas. Las estructuras institucionales y de mercado pueden moldear el comportamiento de las empresas al afectar los rendimientos marginales y el costo del lobby en democracias nacientes. Las dictaduras pueden crear rentas económicas que las conexiones políticas ayudan a proteger.