Por Felipe González, Pablo Muñoz, y Mounu Prem
Las democracias modernas funcionan de maneras muy dispares. En algunas prima la eficiencia y en otras la corrupción y el despilfarro. En décadas recientes se ha acumulado evidencia que muestra que parte de estas diferencias está explicada por legados dictatoriales. Así es el caso de Indonesia, donde la dictadura de Suharto siguió teniendo influencia política y económica aún después de haber transitado hacia un nuevo período democrático (Martínez-Bravo et al, 2017). Parte de este legado dictatorial puede tener su raíz en el funcionamiento de los gobiernos locales, fuentes de poder a la merced del dictador.
Nuestra investigación estudia el caso de los gobiernos locales durante la dictadura de Pinochet (1973-1990) y la resiliencia de sus líderes luego de la transición a la democracia en 1990. Es el primer trabajo que estudia de manera cuantitativa y comprehensiva la designación arbitraria de alcaldes - líderes de gobiernos locales - junto con su posición en la primera elección local, y el legado para el funcionamiento de la democracia en las siguientes décadas. En este proceso hemos logrado reconstruir la historia completa de líderes locales para cada año del período dictatorial y recolectado nuevos datos para entender su participación electoral. Estos hallazgos revelan la ventaja electoral de la cual disfrutan quienes tienen el poder de manera autoritaria por muchos años, y enfatizan cómo puede perpetuar el poder de un dictador, incluso después de haber dejado el poder.
La ventaja del incumbente
Luego del golpe de estado de 1973, la dictadura liderada por el General Augusto Pinochet removió a todos los alcaldes en ejercicio y gobernó autoritariamente por 17 años. Estos líderes locales habían sido electos democráticamente en 1971, ejercicio popular que no sería repetido nuevamente hasta 1992, dos años después de que Chile transitara a la democracia. Durante estas casi dos décadas, Augusto Pinochet gozó de poder ilimitado para designar a las personas que estaban a cargo de los gobiernos locales.
Un riguroso trabajo de reconstrucción de nombres de líderes locales a partir de datos administrativos con todos los nombramientos oficiales, nos permitió reconstruir la historia completa de nombres en cada uno de las más de 300 municipalidades en Chile. Pinochet designó a más de 1.100 alcaldes durante este período. Mientras que algunos se mantuvieron menos de un año en el poder, otros lograron mantener su cargo durante todo el período autoritario. ¿Qué explica la rotación de alcaldes? Los datos revelan una rotación impredecible y un tanto caótica, ya que no está relacionada ni a desempeño económico (por ejemplo, déficit presupuestario) ni a eventos que probablemente revelan popularidad o habilidad (por ejemplo, protestas y manejo de desastres naturales).
En 1988 Augusto Pinochet perdió un plebiscito que determinó la transición a la democracia, una forma común de democratización (Treisman 2020). Para ese entonces, ya estaba definido que si Pinochet perdía, se organizaría una elección presidencial con candidatos de todos los colores políticos. En la elección de 1989 ganó (predeciblemente) el candidato de la centro-izquierda y líder Demócrata Cristiano Patricio Aylwin. Lo que estaba mucho menos claro es lo que sucedería con los gobiernos locales. Después de muchas negociaciones entre la dictadura saliente y el gobierno entrante, se determinó que habría una elección democrática en 1992 para elegir a alcaldes por los siguientes cuatro años. La negociación derivó en un regla electoral curiosa: un alcalde se elegía directamente solo si obtenía más del 35% de los votos y era parte de la lista más votada. De lo contrario, un consejo compuesto por los candidatos más votados - 6, 8, ó 10 dependiendo de la población local - se encargaba de elegir alcalde por mayoría simple.
En la elección de alcaldes de 1992 compitieron por liderar gobiernos muchos representantes de la nueva coalición en el poder, pero también cerca de 250 ex-alcaldes previamente designados por la dictadura. En 60% de elecciones locales había al menos 1 ex-alcalde de Pinochet. No tenían ninguna prohibición de participar y tenían dos ventajas. Primero, se habían hecho conocidos en los años anteriores y por lo tanto eran caras familiares. Segundo, gozaban de discrecionalidad durante la dictadura para intentar conquistar el voto local. Al estudiar los resultados electorales, encontramos evidencia que los ex-alcaldes de Pinochet obtuvieron significativamente más votación que candidatos nuevos relativamente más desconocidos. Esta ventaja se mantiene aún al comparar candidatos del mismo partido político. Más aún, antes de la transición a la democracia observamos un aumento desproporcionado de gasto en proyectos locales, i.e. alcantarillados y reparación de caminos. Tal como en otros contextos (Voigtländer y Voth, 2018), en lugares donde se gastó más, los ex-alcaldes de Pinochet obtuvieron una votación aún mayor. Y así fue como más del 15% de las municipalidades se mantuvieron en control de alcaldes de la dictadura.
El legado de los alcaldes de la dictadura
¿Cuáles fueron las consecuencias de la persistencia de alcaldes dictatoriales para el funcionamiento de la democracia? Nuestro trabajo examina dos dimensiones particularmente importantes: una relacionada a la eficiencia de los gobiernos locales y otra relacionada a las preferencias políticas de la ciudadanía en las siguientes décadas. En ambos casos nos aprovechamos de la curiosa regla electoral y comparamos municipalidades en las cuales las dos coaliciones políticas (derecha, izquierda) recibieron votaciones muy similares, pero el alcalde fue elegido por el consejo porque nadie obtuvo al menos el 35% de los votos. Más aún, hay cerca de 100 casos en que el orden del 6º y 7º candidato más votado – 8º/9º o 10º/11º dependiendo de la población - determinó quién tenía mayoría en el consejo y por lo tanto poder para elegir al alcalde.
En el primer conjunto de resultados, los datos sugieren que los ex-alcaldes de la dictadura, ahora elegidos democráticamente, no llevan a gobiernos locales más ni menos eficientes. Medir la eficiencia de alcaldes es particularmente difícil en este contexto, pero una gran variedad de métricas relacionadas a desempeño sugieren que estos alcaldes son similares al resto. Ex-alcaldes dictatoriales y nuevos alcaldes manejan las finanzas locales de manera similar, gastan de manera similar en proyectos locales, y sus municipalidades evolucionan de manera parecida en términos de salarios y medidas de desarrollo local relacionadas a actividad económica. Estos resultados pueden resultar sorprendentes si consideramos que los ex-alcaldes tienen más experiencia y quizás deberían ser más eficientes como consecuencia de ello.
Donde sí encontramos diferencias significativas es en las votaciones presidenciales y locales en las siguientes décadas. A pesar de que las municipalidades manejadas por ex-alcaldes de la dictadura eran similares a otras municipalidades en 1992, en el período siguiente logran diferenciarse. Los votos por partidos de la derecha aumentan sustancialmente en estas localidades, tanto en las elecciones para elegir alcaldes, en las elecciones de consejeros municipales - elecciones separadas desde el año 2000 - como en las elecciones presidenciales. Así, los datos revelan que los ex-alcaldes son importantes para entender el éxito electoral de los partidos que en el pasado apoyaron a la dictadura de Pinochet.
Conclusiones
El funcionamiento de los gobiernos locales durante y después de la dictadura de Pinochet ofrece al menos dos importantes lecciones sobre la ventaja de quien goza del poder y la persistencia de la política autoritaria local luego de transitar hacia la democracia. La ventaja de los incumbentes a la hora electoral ha sido bien documentada en distintas partes del mundo. Nuestro estudio expande esta idea para aplicarla al caso de una transición.
Como tal, se abren nuevas preguntas para el futuro: ¿Debemos restringir la participación de políticos de la dictadura en un nuevo período democrático? La respuesta puede variar dependiendo de la forma en que una dictadura se aproxima a los gobiernos locales. Al fin y al cabo, en algunos casos los líderes locales siguen siendo elegidos democráticamente durante un régimen autoritario. Finalmente, una dictadura tiene el poder de iniciar carreras políticas al designar individuos de su preferencia en puestos de alta visibilidad. En Chile, muchos políticos comenzaron sus carreras siendo designados por Pinochet y lograron mantener puestos de poder durante un largo período.