Los expertos en sistemas de competencia conocen bien la importancia del diseño institucional para obtener mejores resultados. En este sentido, hace poco un gran experto en la materia (Kovacic) me recordaba la importancia que a la hora de diseñar autoridades de competencia y otras instituciones públicas tenía el análisis realizado por Graham Allison sobre la crisis de los misiles cubanos en su afamado libro The Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Y es que como bien es sabido, el análisis producido por Allison señalaba como la estructura y diseño de las instituciones públicas son determinantes a la hora de obtener los resultados esperados de la implementación de políticas específicas. Conclusión frecuentemente ignorada por los distintos gobiernos. (ver aquí y aquí para otras referencias).
En este sentido, el Proyecto de Ley por el cual se crea la Comisión Nacional del Mercado y de la Competencia (CNMC) remitido al Congreso propone una reorganización institucional con la que difícilmente se obtendrán economías de escala y sinergias institucionales, y que muy probablemente impactará negativamente en las políticas de competencia en España.
Vaya por delante que considero que el esfuerzo del ejecutivo por disminuir el tamaño de la administración, y reducir el número de agencias que se habían multiplicado innecesariamente (al menos de iure) es loable. No obstante, una reforma de tal envergadura necesita un análisis más profundo que el incluido en la Memoria de Impacto sobre el Proyecto de Ley y que también ha puesto de manifiesto el Consejo de Estado.
A continuación explico muy sucintamente las razones por las que llego a esta conclusión:
Según un estudio que las Naciones Unidas está financiando para comparar (benchmark) todas las autoridades de competencia a nivel mundial desde un punto de vista institucional, al menos siete son los factores para analizar las características institucionales de las autoridades de competencia que han de tenerse en consideración, a saber: (1) el estatus de la autoridad de competencia (independencia y responsabilidad); (2) el gobierno de la autoridad, (3) el mandato de la autoridad, (4) la diversificación de las autoridades, (5) la toma de decisiones, (6) los instrumentos en manos de las autoridades, y (7) el emplazamiento de las autoridades.
Pues bien, la futura CNMC suspende respecto al estatus, el gobierno, el mandato y la diversificación y aprueba respecto a la toma de decisiones, instrumentos y emplazamiento. Por lo tanto, el resultado de la ecuación institucional es negativa.
Respecto al estatus (independencia y responsabilidad), el proyecto de ley mantiene el poder de veto del Consejo de Ministros en materia de concentraciones, y recordemos que ese poder de veto solo ha sido utilizado por el actual ejecutivo (Antena3/LaSexta). Además, crea una superautoridad gobernada por nueve consejeros sin exigir una afinidad política diversa de los mismos, por lo que si así lo desea, el ejecutivo podrá nombrar todos los consejeros afines a su partido. Este factor aleja a la futura CNMC de la tendencia europea mayoritaria Esperemos que al menos no todos sean diputados como el reciente nombramiento de la CNMV.
Continuando con el modelo de gobierno propuesto, éste solo encuentra parangón respecto al número de consejeros en los órganos colegiados de las autoridades de competencia de Barbados (9), Burkina Faso (10) y Túnez (12). El resto de autoridades de competencia (y hay más de 115 a nivel mundial) han optado por bien imponer un modelo de gobierno unipersonal, o un órgano colegiado pero limitando el número de consejeros (de media entre 3 y 5) para evitar que se produzcan cuellos de botella en la toma de decisiones.
El mandato de la futura CNMC es el cambio más notorio incluido en el Proyecto de Ley. Y es que la futura CNMC tendrá un amplio mandato cubriendo materias de energía, telecomunicaciones, competencia, servicios postales, medios audiovisuales, servicios ferroviarios y aeroportuarios. A nivel mundial, este modelo solo se encuentra presente en cierto sentido en Estonia, y próximamente, Holanda también establecerá una autoridad con amplios mandatos, que el Proyecto de Ley dice imitar. Sin embargo, la futura CNMC no tendrá competencias en materia de protección al consumidor que ha sido la clave para la creación de la futura y curiosamente nombrada Comisión de los Consumidores y los Mercados holandesa.
Dejando de lado la aplicabilidad del modelo holandés a una economía del tamaño de la española (en términos de población/consumidores), el Proyecto de Ley tampoco aporta claridad respecto a cómo se implementarán tan diversas normas teniendo en consideración la distinta naturaleza ex post que caracteriza a la aplicación de las normas de competencia y ex ante que define a la regulación sectorial. Por último, el Proyecto de Ley establece una estructura interna formada por cuatro direcciones que carece de reflexión suficiente y que es ineficaz para lograr las supuestas sinergias institucionales.
Respecto a la diversificación de las autoridades de competencia, el Proyecto de Ley guarda silencio sobre las autoridades de competencia autonómicas. Éstas están desapareciendo por cuestiones económicas, pero sin embargo, en comunidades con nacionalismos históricos difícilmente dejarán de existir. Por otro lado, el Proyecto de Ley devuelve competencias a los respectivos ministerios con el fin de engrosar las cuentas de la administración central, pero sin justificación alguna en términos de sinergias institucionales que son las que supuestamente han motivado la creación de la futura superautoridad.
Como he indicado anteriormente no todo es negativo. El Proyecto de Ley mantiene la separación entre los órganos de investigación y los de decisión, respeta los instrumentos en manos de las agencias independientes (abogacía, adopción de reglamentos, etc), y emplaza la futura CNMC como agencia independiente previsiblemente en un edificio separado de todos los ministerios.
Por todo lo expuesto, y salvando las distancias entre la crisis de los misiles cubanos que ocupa muchas más líneas en los libros de historia que la creación de cualquier autoridad de competencia, las conclusiones de Allison sobre el diseño institucional siguen estando de plena actualidad, y para la poca fortuna de los consumidores en España, han sido ignoradas.
La cuestión no es baladí. Si bien la importancia de las autoridades de competencia es relativamente limitada si las comparamos con otros organismos como los bancos centrales cuyos resultados en la implementación de políticas condicionan de manera significativa las economías nacionales (pregúntenselo a Draghi), unos buenos resultados en la aplicación de políticas de competencia pueden impulsar notablemente la economía (en Australia lo hizo en un 2.5% del PIB, Crawford).
Por todo ello, tal vez sería recomendable que el legislativo tuviese en cuenta las lecciones de la crisis de los misiles cubanos antes de aprobar el Proyecto de Ley. Todavía hay tiempo para evitar la creación de una superautoridad para la supervisión de la competencia en los mercados que previsiblemente será ineficaz, y que recuerda, irónicamente, a estructuras típicas de regímenes comunistas.
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* Los datos incluidos en esta entrada han sido extraídos de los resultados preliminares de un estudio comparativo que la Universidad de George Washington está realizando, financiado por la UNCTAD. Los datos han sido reorganizados para un artículo que comenta el proyecto de ley para la creación de la CNMC en Gaceta Jurídica de la U.E. y de la Competencia.
Hay 2 comentarios
Con respecto a la toma de decisiones, en fin, no creo que el nuevo proyecto apruebe. Ahora habrá 9 consejeros/as para tomar decisiones sobre las distintas materias de las que se ocupan CNC y reguladores sectoriales. ¿Tendrán siquiera tiempo para leerse la documentación necesaria para tomar buenas decisiones? Por otro lado, es probable que cada uno de esos consejeros se especialice en un sector/materia, lo que aumenta considerablemente el riesgo de captura, aunque sólo sea porque se reducen los costes de transacción (por ejemplo, en CNE ahora hay 7 consejeros/as; ahora en CNMC, uno habrá uno o dos consejeros/as para energía). Así que en términos de toma de decisiones, como no consigan a unos superconsejeros/as enormemente productivos, suspenso también. Serán decisiones de mucha peor calidad y, muy probablemente, más sesgadas hacia intereses privados o del Gobierno.
Gracias a la autora por el post, y a NEG por su dedicación a analizar este proyecto del Gobierno.
Un gran análisis. Gran parte de las desgracias de este país se deben a la inexistencia de instituciones independientes que sirvan de contrapeso y control a los políticos nacionales.Es triste ver que, después de haber tenido que tomar medidas urgentes y dolorosas para intentar atajar lo que se nos viene encima, sigamos perseverando con alegría en el tipo de decisiones que nos ha ayudado a estar donde estamos.
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