Manuel Ojeda-Cabral (Institute for Transport Studies, University of Leeds)
Las redes de transporte juegan un papel fundamental en cualquier sociedad, pero las inversiones en infraestructuras de transporte son muy costosas y, a veces, irreversibles. A su vez, los impactos (positivos y negativos) de estas inversiones para la sociedad, la economía y el medio ambiente son muy variados, dependen de muchos factores y requieren un análisis profundo. Distintas políticas de transporte también pueden llevarnos a futuros diferentes, con implicaciones importantes de costes y beneficios sociales. Inevitablemente, cualquier sociedad se enfrentará a “trade-offs” complejos y las decisiones óptimas rara vez serán obvias. Por tanto, ¿cómo decide un país cuántos recursos y qué inversiones destinar al transporte? ¿Cómo decidimos qué políticas se llevarán a cabo y cuáles no?
La respuesta sencilla a las dos preguntas planteadas es, o debería ser, la siguiente: utilizando un sistema de evaluación de inversiones, con un papel central en los procesos de toma de decisiones. Un sistema de evaluación facilita el análisis y la exposición de todos los costes y beneficios sociales de los proyectos y políticas, ayudando así a tomar decisiones de tal complejidad e impacto.
Este es un tema muy recurrente en Nada es Gratis y en el que, no cabe duda, España tiene un (muy) amplio margen de mejora (ver aquí, aquí, aquí, aquí, aquí o aquí). Por el contrario, el caso del Reino Unido es considerado como un referente internacional (Mackie and Worsley, 2013) y como tal también ha sido mencionado en el blog alguna vez (por ejemplo, aquí). Por ello, en este artículo explicamos cómo funciona el sistema de evaluación en el sector del transporte en el Reino Unido y su papel en la toma de decisiones, y reflexionamos sobre el mismo dado que, a buen seguro, servirá como guía para mejoras en España.
El sistema de evaluación en Reino Unido
El sistema de evaluación de proyectos, programas de inversión y políticas de transporte en Reino Unido consta de dos pilares fundamentales en forma de guías para la evaluación:
- “The Green Book” (HM Treasury, 2020): guía emitida por el gobierno central sobre cómo evaluar ex-ante políticas, programas y proyectos de inversión, relevante para cualquier sector (no solo transporte). Esta guía define la evaluación como “el proceso de evaluar los costes, beneficios y riesgos de las distintas alternativas para lograr los objetivos del gobierno”. La evaluación se entiende que “ayuda a los encargados de tomar decisiones a entender los posibles efectos, trade-offs e impacto global de las distintas alternativas a través de la provisión de evidencia objetiva” (HM Treasury, 2020, p.5).
- “Transport Analysis Guidance (TAG)” (DfT, 2021): guía emitida por el equivalente al Ministerio de Transporte de Reino Unido (Department for Transport, DfT), sobre cómo modelizar y evaluar intervenciones en transporte. Esta guía, específica para el sector del transporte, sigue los principios expuestos en el Green Book. Su objetivo es facilitar las evaluaciones y desarrollo de las intervenciones, ayudando a los analistas a obtener la evidencia necesaria para construir dichas evaluaciones (“business case”) que, a su vez, informarán las decisiones de inversión (como muestra la Figura 1 – nótese que en Reino Unido se utiliza el término “appraisal” para referirse a evaluación ex-ante, y “evaluation” para evaluación ex-post).
Figura 1. El ciclo de evaluación de proyectos de transporte en Reino Unido (DfT, 2020)
En el caso del transporte, los proyectos que requieran la aprobación del Gobierno (la gran mayoría) deben usar las guías contenidas en TAG. Por tanto, el uso de estas guías está muy generalizado, lo cual impulsa continuamente un análisis de proyectos acorde con los mejores métodos y evidencia disponibles. Tal y como indica la última revisión del “Green Book” (aquí), la existencia de estas guías se considera esencial para el diseño de intervenciones públicas que alcancen los objetivos gubernamentales y, a su vez, aumenten el bienestar social. El foco está puesto en generar “value for money” (VfM), es decir, en maximizar los beneficios económicos, sociales y medio-ambientales para la sociedad del Reino Unido por cada libra invertida.
Las guías de evaluación en la práctica
El desarrollo paulatino de lo que hoy se conoce como TAG cuenta con más de 50 años a sus espaldas. La forma específica y los detalles del sistema de evaluación están sujetos a cambios, pero existen unos cimientos sólidos. Estos cimientos son la combinación del análisis coste-beneficio (CBA, por sus siglas en inglés) y análisis multi-criterio (MCA).
Desde hace aproximadamente una década, se estableció el “Five Business Case Model” como suplemento al Green Book y TAG (ver aquí y aquí), el cual indica que cada evaluación (o “business case”) debe contener cinco dimensiones: strategic case, economic case, commercial case, financial case y management case.
Mientras que el “strategic case” debe demostrar cómo el proyecto encaja con los objetivos del sector público, gran parte del peso de la evaluación suele recaer sobre el “economic case”: éste debe demostrar que un determinado proyecto es la mejor opción posible para maximizar el bienestar social y generar VfM. El “economic case” se basa en un análisis coste-beneficio detallado que debe considerar todos los costes y beneficios sociales, económicos y medio-ambientales que sean relevantes (ver aquí).
El Gobierno, a través del Value for Money framework (DfT, 2021) categoriza los resultados del “economic case” en función del benefit-cost ratio (BCR): por ejemplo, el VfM se considera bajo si el BCR está entre 1 y 1,5; medio si el BCR está entre 1,5 y 2, y alto si el BCR está entre 2 y 4.
Figura 2. Categorías de "Value for Money". Fuente: Value for money framework, DfT (2021)
Además, las guías determinan ´in crescendo´ el nivel de análisis necesario para la evaluación en las distintas etapas de desarrollo del proyecto (desde su concepción como propuesta hasta la decisión final – ver Figura 3), ayudando así a que la evaluación considere todas las opciones posibles desde un principio y contribuya a mejorar el diseño del proyecto y la elección de la mejor alternativa posible.
Figura 3. Tres fases en el desarrollo de la evaluación de proyectos y toma de decisiones
La influencia del sistema de evaluación en la toma de decisiones
El ministerio de transporte (DfT) registra año a año la proporción de los fondos destinados a proyectos evaluados con VfM alto o muy alto. Los datos publicados revelan que los resultados de las evaluaciones en transporte influyen fuertemente en la selección de proyectos (ver tabla 1, DfT, 2020). Así, entre 2015 y 2019, un 76% de los fondos han sido invertidos en proyectos evaluados ex-ante con VfM alto o muy alto (es decir, proyectos que se espera generen al menos 2£ en valor social por cada 1£ invertida).
Tabla 1. Proporción de inversiones en transporte según la categoría de ´VfM´ entre 2015 y 2019, y valor actual de los costes (PVC) (Fuente: DfT, 2020. Value for money indicator 2019)
Mackie et al., (2014) sugieren que, además, estos datos solo ofrecen una visión parcial del impacto del sistema de evaluación en las decisiones: la mera existencia de un sistema de evaluación sólido actúa como barrera para evitar que proyectos que probablemente terminen siendo desaconsejables lleguen demasiado lejos en el proceso.
Reflexiones y ‘takeaways’ para el caso de España
Sin haber entrado en demasiados detalles, podemos observar que en Reino Unido existe un sistema de evaluación de proyectos y políticas de transporte consolidado, que juega un papel protagonista en el proceso de toma de decisiones. De hecho, en contraste con el caso de España, los resultados de los análisis coste-beneficio tienen tanto peso que algunas de las críticas al sistema de evaluación han venido por ahí. La última revisión del Green Book sugiere que, hasta ahora, algunas decisiones han puesto “demasiado énfasis” en el ratio de beneficios sobre costes (BCR), lo cual puede haber conducido a esfuerzos excesivos en aumentar el ratio de cualquier manera – y a costa de olvidar otros aspectos como la coherencia estratégica del proyecto o los impactos no cuantificables. Por ello, la nueva versión del Green Book hace más hincapié en la importancia del “strategic case” y busca limitar el rol del BCR. ¿Cómo afectarán estos cambios a la toma de decisiones? Es inevitable plantearse si existe riesgo de restarle demasiada importancia a la evaluación económica. Sin embargo, es cierto que una mayor integración entre las dimensiones estratégica y económica es necesaria y, en principio, deberíamos seguir viendo un alto porcentaje de inversión en proyectos con VfM alto.
Ningún sistema de evaluación económica es perfecto (ver aquí una reflexión sobre críticas al sistema de evaluación en UK), pero a buen seguro es preferible tener y usar uno que ninguno (otras críticas recientes incluyen el poco peso de las emisiones de CO2, ej. aquí ). Además, precisamente por eso, las guías son revisadas con frecuencia para identificar e implementar posibles mejoras. DfT mantiene un plan de actualizaciones continuo de las guías TAG (por ejemplo, ver aquí para 2020, y aquí para 2021), fomentando y haciendo uso de la investigación, métodos y evidencia más reciente. Las últimas revisiones buscan mejorar la evaluación de impactos medio-ambientales, el tratamiento de la incertidumbre y el largo plazo, así como consideraciones de equidad. En este proceso, se busca continuamente la participación de los distintos stakeholders (ej. consultorías, universidades y otros centros de investigación, gobiernos locales y regionales, organizaciones y empresas de transporte) – la alta colaboración entre sector público, la industria y las universidades, la transparencia y el debate público son otros aspectos muy positivos del sistema británico.
¿Sería un sistema de este estilo viable en España? No seríamos los primeros en plantearlo (por ejemplo, el trabajo de De Rus et al. (2020) desarrolla una metodología de evaluación concreta para el caso de España). Por desgracia, no todo es cuestión de desarrollar e implementar unas guías de evaluación. Según De Rus (2015), en España haría falta una reforma del sistema institucional para que la evaluación económica pueda jugar un papel central en las decisiones. Quizás, en la sombra, el otro pilar fundamental del sistema de evaluación británico lo forman las instituciones del país, que durante décadas han asegurado el marco político y el engranaje necesario para que las evaluaciones y la toma de decisiones puedan ir de la mano a través de lo expuesto en el Green Book y TAG.