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La (des)ventaja para las arcas públicas de ser municipio turístico (tras el coronavirus)

Por Juan Luis Jiménez

El turismo ha sido considerado habitualmente como una solución para aumentar los ingresos públicos de las corporaciones locales, además de promover la actividad económica (Wong, 1996). No obstante, algunos autores señalan el impacto evidente que tienen las actividades turísticas sobre el gasto público estándar en cualquier municipio, dado que se debe atender a un nivel de población flotante que incluso puede exceder a la residente.

El parón económico y social derivado de las medidas de confinamiento por el coronavirus (analizado múltiplemente en NeG, por ejemplo aquí o aquí), y los plazos que se estiman para la “vuelta a la normalidad” (aquí), apuntan de forma apriorística a diferentes fases en dicha vuelta, afectando de manera desigual a los sectores económicos. Según un informe de Deloitte, se estima que la reactivación del turismo internacional no comenzaría hasta diciembre de 2020 y que, en cualquier caso, no se alcanzarán los niveles anteriores a esta crisis.

La propia Unión Europea apunta a la idea de efectos diferentes en función de la especialización productiva de cada región (véase aquí) y esto quizás resulte obvio: la mayor dependencia de un municipio o región a una actividad que presenta una mayor lentitud en la vuelta a la normalidad, le afectará negativamente más que otras cuyo retorno a la senda sea más inmediato.

En este contexto económico, las administraciones locales disponen de una serie de instrumentos (impuestos locales y servicios públicos) que le permiten aplicar medidas contracíclicas (como explica Alberto Vaquero). Pero estas finanzas públicas se verán afectadas, principalmente por la caída de ingresos públicos.

Esta paulatina adaptación podrá acentuar las diferencias en la vuelta a la normalidad entre dos tipos de entidades locales en España: los municipios turísticos y los no-turísticos. Recientemente, Núria Bosch ha abogado por flexibilizar las normas de estabilización presupuestaria, permitiendo gastar superávits locales e incluso incurrir en determinados niveles de déficit de las corporaciones locales, sobre todo en los municipios turísticos.

Y este es el objetivo de esta entrada, el ofrecer evidencia sobre si la actividad turística en dicha tipología de municipios es positiva para las cuentas públicas y, por ende, un factor que afecte la “vuelta a la normalidad”, respecto a aquellos que no lo son.

Pero, ¿qué es, qué diferencias hay y por qué puede ser relevante ser municipio turístico o no? Y, ¿son todos los municipios turísticos iguales? Veamos.

¿Qué es un municipio turístico?

La primera cuestión es conocer qué es un municipio turístico. Legalmente se encuentra definido en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto 2/2004), que de su análisis conjunto se definiría como aquellos….

a. …que no son capitales de provincia o comunidad autónoma.

b. …con una población de derecho entre 20 y 75 mil habitantes.

c. …que el número de viviendas de segunda residencia supere al número de viviendas principales.

Existiendo incluso diferentes figuras territoriales en la normativa de municipio turístico.

Pero esta definición legal adolece de muchas características que, por resultados de la propia actividad turística, podrían convertir a un municipio en turístico. Podría pensarse en la ciudad de Barcelona, que estaría excluida por población, pero donde el peso del turismo es notable; o en el municipio catalán de Naut Aran, que apenas cuenta con 1800 habitantes, pero según Ortuño y Jiménez (FEDEA, 04/2019), era a fecha octubre de 2017 el que más camas per cápita ofertadas en la plataforma Airbnb tenía de todo el país, (casi una cama por habitante, lo que supone casi 100 veces más que Madrid).

En consecuencia, más allá de la definición legal, nos encontramos que los datos apuntan a municipios con una mayor o menor dependencia del sector turístico, con las consecuencias que ello supone.

¿Qué características diferenciadoras tienen?

Los municipios que presentan una alta actividad relacionada con el turismo, tienen algunas características que les señalan respecto a aquellos en los que su estructura productiva se aleja del sector servicios.

Quizás los efectos sobre los precios minoristas de determinadas actividades sea la más evidente. Por citar algunos ejemplos, Campos et al (2013) muestran que los precios de la cesta de la compra son mayores, y la variedad de los productos ofrecidos menor, en aquellos supermercados situados en localidades turísticas. También desde la perspectiva del consumidor, Ordóñez-de-Haro et al (2020) encuentran que los precios de los hidrocarburos en estos municipios son mayores que en los no-turísticos.

Estos resultados son derivados del efecto de un mayor nivel de renta de los turistas respecto a la población residente, la menor información de estos respecto a los residentes y una mayor inelasticidad en las compras por efecto tiempo, fundamentalmente (el coste de localizar la opción más barata implica perder parte del tiempo que pasarás en el destino).

“Curioso” (y preocupante) el resultado de Jiménez et al (2017), quienes estiman que en estos municipios la probabilidad de tener casos de corrupción política local es mayor que en el resto.

Pero es desde la perspectiva del sector público donde quisiéramos resaltar el rol del turismo. Hace más de una década, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP, 2008) alertó que las administraciones públicas locales en las áreas turísticas sufrían de un déficit crónico derivado de la condición restrictiva del “municipio turístico”, solicitando estrategias para aumentar los ingresos públicos locales, entre los que destacaban la imposición al alojamiento (la denominada tasa turística). Sobre esta idea, surgieron algunos trabajos.

Zafra-Gómez et al (2009) tratan de identificar los determinantes de los resultados financieros locales. Controlando por otros factores, sus resultados sugieren que el desarrollo turístico conduce a un mayor gasto público, aunque mejora la liquidez, solvencia y sostenibilidad presupuestaria.

Fernández-Aracil et al (2018) analizan qué factores afectan a uno de los costes municipales más controvertidos: la recogida de residuos sólidos urbanos. En su trabajo incluyen el 54% de los municipios de Madrid y el arco mediterráneo y, controlando por múltiples variables (tipo de contrato, población, densidad poblacional, etc.), muestran que los costes son mayores para el caso de los municipio costeros, aumentando también con el número de turistas recibidos.

Esto lleva a hacer necesario estimar cuál es la población total real que vive en cada municipio turístico (como Sánchez-Galiano et al, 2017, obtienen para Benidorm), en orden a determinar el coste total de los servicios públicos generados.

Pero, ¿los efectos son iguales para todos los municipios turísticos?

Para tratar de responder a esta cuestión, Voltes-Dorta et al (2014) se centraron en determinar si efectivamente la actividad turística en un municipio tiene un efecto negativo sobre las cuentas públicas locales, como la FEMP apuntaba. Para ello utilizaron una base de datos con los 3.200 municipios mayores de 1.000 habitantes de toda España, en el periodo 2001-2010. En este caso, los autores definen la intensidad del turismo en cada uno de ellos comparando la actividad terciaria en estos respecto a la media nacional. Esta proxy no solo les permite definir qué municipio es turístico, sino la intensidad de este (que, a simple vista, coincide perfectamente con encuestas como la de punto turístico del INE y mejora la aproximación legal antes descrita).

Controlando por la población, densidad, desempleo, efectos temporales, región, etc., tratan de explicar cómo estos factores, además del propio turismo, afectan a la autonomía financiera, al gap fiscal (diferencia entre los gastos per cápita, descontada la deuda pública, y los ingresos per cápita, sin transferencias de capital) y a los gastos, impuestos y deuda per cápita.

Sus estimaciones concluyen que, si bien es cierto que la especialización turística afecta negativamente a los principales indicadores municipales, esto solo se da en los municipios de los extremos de la distribución poblacional. Es decir, aquellos entre 1.000 y 5.000 habitantes o a los mayores de 250.000.

Por tanto el desarrollo de cualquier marco normativo para un hipotético déficit crónico no debe realizarse con la política, casi siempre injusta e ineficiente, de “café para todos”, sino considerando los verdaderos efectos que el turismo pueda generar sobre la administración pública local en cada caso. Y aquí, el tamaño importa.

Y esto, ¿cómo afecta a la vuelta a la normalidad tras el coronavirus?

Si las estimaciones de Voltes-Dorta y autores se han cumplido y mantenido hasta la actualidad, las administraciones públicas locales tendrán diferente capacidad fiscal (entiéndase abiertamente este concepto en este caso, no solo como la capacidad de recaudar, sino también como “ahorro municipal”) para afrontar esta situación, tanto por si quieren implementar medidas para reactivar el turismo (aquí, aquí o aquí) como para posibles intervenciones directas sobre el mercado (por ejemplo, si los hoteleros exigen la condonación de impuestos).

En definitiva: el municipio que pudo (y supo) ahorrar los beneficios del turismo pasado (que los hay), podrá utilizar su mejor capacidad financiera para salir de esta situación, incluso sin modificar la imposición local. Todo lo anterior, suponiendo que dicha intervención se realice de forma eficiente, y no como en el caso Thomas-Cook, pero esto merece un post aparte….