Por Dirk Foremny
Los impuestos son una herramienta fundamental para los gobiernos, no solo para generar ingresos, sino también para redistribuir recursos entre individuos con diferentes niveles adquisitivos. Según Musgrave (1959), este instrumento debería ser gestionado por los gobiernos centrales. La imposición descentralizada de impuestos sobre la renta puede llevar a una movilidad ineficiente de la base impositiva, lo que, a su vez, puede provocar una competencia fiscal entre gobiernos. Al mismo tiempo, dejar la responsabilidad de los impuestos redistributivos en manos de los gobiernos regionales, como las Comunidades Autónomas en España, puede ofrecer ciertas ventajas: la imposición se realiza más cerca de los ciudadanos, lo que puede aumentar la aceptación de los impuestos y ajustarse mejor a las preferencias de las personas.
El tema de la imposición descentralizada ha sido objeto de debate en España durante décadas, y varias reformas han convertido al país en uno de los más fiscalmente descentralizados de la Unión Europea. Por ejemplo, el 50% del IRPF está en manos de las Comunidades Autónomas, que cuentan con un considerable poder normativo, como en la determinación de los tipos marginales aplicables a los ingresos del trabajo. Esto ha generado diferencias entre regiones, algunas con tipos marginales más elevados que otras. En un primer estudio (Agrawal y Foremny (2019)), documentado en este blog, mostramos que esto tiene efectos sobre la movilidad de los contribuyentes con ingresos altos, aunque no lo suficientemente grande para limitar de manera sustancial el poder redistributivo de los gobiernos autonómicos.
Queda entonces analizar la otra cara de la moneda: ¿tiene la cesión de impuestos un efecto sobre las preferencias de los ciudadanos? Y, en caso afirmativo, ¿quieren redistribuir más o aumenta la preocupación por la ineficiencia? En un estudio reciente, abordo estas preguntas explorando el caso español. Investigar el impacto sobre las preferencias no es sencillo, ya que los ciudadanos de una región viven bajo el mismo sistema fiscal, y los cambios del sistema fiscal son endógenos a las preferencias. El estudio utiliza una metodología experimental, aprovechando el hecho de que muchos contribuyentes no conocen bien el funcionamiento del IRPF. En una encuesta realizada en 2019 con casi 3000 participantes, la mitad fue expuesta aleatoriamente a un video que explicaba cómo se divide el IRPF entre el gobierno central y las Comunidades Autónomas. Esto permite analizar de manera causal el impacto de la descentralización sobre las preferencias.
El experimento
Al inicio de la parte experimental, la encuesta evalúa el nivel de conocimiento sobre la descentralización del IRPF. Los encuestados deben seleccionar un valor entre 0 y 100% para la proporción de la base imponible que creen que se asigna al gobierno central. La respuesta correcta en este caso es el 50%. La Figura 1 muestra la distribución de las respuestas. Las desviaciones positivas respecto al 50% indican que los encuestados subestiman (sobreestiman) el impacto regional (central), mientras que las desviaciones negativas respecto al 50% reflejan una sobreestimación (subestimación) de la autonomía normativa del gobierno regional (central). En general, los resultados indican que el mecanismo de reparto no es muy conocido entre los contribuyentes. Solo un 6% responde con la proporción correcta, mientras que el 52% subestima la proporción asignada al gobierno central y el 42% la sobreestima. Estas cifras están en línea con los valores documentados anteriormente en otro estudio (López-Laborda et al., 2020).
El experimento continúa con la provisión de información solamente a los participantes que aleatoriamente han sido asignados al grupo de tratamiento. La Figura 2 ilustra los aspectos más importantes de la breve animación. Para comprobar si los participantes han entendido correctamente la división del impuesto entre ambos niveles de gobierno, todos los participantes responden a la pregunta: ¿Qué porcentaje de sus rendimientos del trabajo cree que está gravado con los tipos impositivos aprobados por el Gobierno autonómico? De nuevo, la respuesta correcta es el 50%. La Figura 3 muestra los resultados de este ejercicio. Para el grupo de control, las respuestas no están concentradas alrededor del valor correcto, excepto para aquellos que ya respondieron correctamente en la pregunta anterior. No obstante, la probabilidad de dar la respuesta correcta es más elevada en el grupo de tratamiento: Las tres curvas azules en la Figura 3 demuestran una concentración alrededor del valor correcto del 50%. Para ser más precisos, el tratamiento aumenta el porcentaje de personas que conocen el valor correcto en unos 40 puntos porcentuales. Estos son los individuos que, con la ayuda de la animación, han aprendido que en España el IRPF es un impuesto descentralizado al 50%.
Resultados
Para evaluar si las preferencias cambian con el nivel de descentralización, el estudio compara a los participantes del grupo de tratamiento con el grupo de control. El estudio incluye varias preguntas sobre el nivel de progresividad del sistema fiscal o la importancia de resolver el problema de la desigualdad, entre otros temas. Dos preguntas son especialmente relevantes en este contexto. Para evaluar la aversión hacia la desigualdad, cada persona responde a la pregunta de si considera que las diferencias entre ricos y pobres son un problema o no, en una escala de cinco niveles. Los resultados muestran que el 12,5% considera que la desigualdad no es un problema o es solo un problema menor, el 26,6% considera las diferencias entre ricos y pobres como problemáticas, y el 60,9% como un problema grave o muy grave. Estos números varían según el nivel de ingresos y la ideología. Los grupos de ingresos bajos tienen más probabilidades de considerar la desigualdad como un problema grave, y se observa un fuerte gradiente desde la izquierda hacia la derecha en el espectro político.
En promedio, el tratamiento aumentó la probabilidad de considerar la desigualdad como un problema grave o muy grave en 4.3 puntos porcentuales. Este resultado sugiere que un sistema fiscal descentralizado incrementa la aversión hacia la desigualdad, una vez que los ciudadanos aprenden que los gobiernos autonómicos juegan un papel importante en la redistribución entre ricos y pobres.
Por otro lado, la encuesta también incluye una pregunta sobre el nivel de impuestos a las personas con ingresos altos. El 72,5% considera que los impuestos a estas personas son bajos o muy bajos. Las estimaciones del efecto del tratamiento indican que la descentralización reduce la probabilidad de considerar que los impuestos sobre los ricos son demasiado bajos o muy bajos en 4.3 puntos porcentuales, lo que sugiere una preferencia por una menor carga impositiva sobre los ricos.
Mientras que la descentralización aumenta la aversión hacia la desigualdad, también cambia las preferencias sobre la imposición de los más ricos. Para explorar el mecanismo detrás de estos efectos, podemos usar información acerca la identidad de los participantes. Por ejemplo, algunas personas están a favor de una mayor descentralización y de más autonomía para las Comunidades Autónomas, mientras que otras prefieren un estado más centralizado. Cada encuestado autoevalúa "con qué frecuencia se siente" como español/a y como miembro de su Comunidad Autónoma, utilizando una escala de 6 niveles. Esto permite estimar el efecto del tratamiento según cada combinación de estas dos dimensiones.
La Figura 4 muestra los resultados. La línea de 45 grados divide el gráfico en dos zonas importantes: las áreas por encima de la línea representan a individuos que se identifican más con su Comunidad Autónoma que con el Estado, mientras que las áreas por debajo de la línea representan a quienes se identifican más con el Estado que con su Comunidad Autónoma. En la parte superior izquierda, se observa que el efecto del tratamiento se concentra en los individuos que se identifican más con su región. Esto indica que la descentralización aumenta la aversión hacia la desigualdad, pero solo entre aquellos que tienen una fuerte identidad regional. Este efecto se alinea con la teoría: individuos con una identidad regional fuerte tienden a favorecer la redistribución mediante impuestos descentralizados.
En el panel derecho, se analiza el efecto negativo sobre las preferencias por impuestos más altos para los ricos. Aquí, el efecto se observa en los individuos con una identidad nacional más pronunciada, reflejando una preocupación por los posibles efectos negativos, como las ineficiencias derivadas de la competencia fiscal.
En resumen, los resultados de este experimento son importantes por varias razones. El elevado desconocimiento sobre el funcionamiento del sistema fiscal resalta la necesidad de una mejor educación en este aspecto. Esto es crucial, porque para tomar decisiones políticas informadas en las elecciones, es fundamental entender qué nivel de gobierno tiene el poder normativo sobre los impuestos que pagamos. Además, la descentralización juega un papel importante en la formación de las preferencias de los ciudadanos, incrementando la demanda de políticas que reduzcan las desigualdades, lo cual actúa dirección contraria del mecanismo de competencia fiscal, que suele rebajar la presión fiscal media.