de Lucas Gortázar - @lucas_gortazar
No sabemos aún si tendremos gobierno en mayo o iremos a nuevas elecciones, pero sí parece que hay un interés social y político por llevar a cabo reformas sustanciales en materia de educación. Se ha hablado de MIR de profesores, de fortalecer la vía de Formación Profesional, de universalizar la etapa de 0-3 o de mejorar el funcionamiento de la educación universitaria. Llevar a cabo estas políticas va a requerir de una dotación presupuestaria importante. Y en ese camino, será inaplazable abordar el debate sobre la financiación de nuestro sistema educativo, el cual ha visto mermada su capacidad de inversión con unos recortes de casi un 15% del presupuesto desde 2009. Queda por entender y evaluar cuáles han sido los efectos de dichos recortes sobre el aprendizaje de los niños a corto y largo plazo. No será tarea fácil llevar a cabo dicho ejercicio de manera rigurosa y convincente.
Tabla 1: Gasto Público en Educación y su relación con el PIB
Fuente: MECD Datos y Cifras Curso escolar 2015/2016.
Al margen del momento del ciclo económico en que nos encontremos, en esta entrada trataré de argumentar por qué nuestro sistema educativo está infra-financiado de forma estructural y qué elementos pueden estar detrás de esa brecha de financiación. Lo haré partiendo de un principio recogido ampliamente por nuestras últimas leyes educativas (aquí y aquí), evidenciando un consenso con el que resulta difícil estar en desacuerdo: la igualdad de oportunidades. Como reza el artículo 122 de la LOMCE:
Los centros estarán dotados de los recursos educativos, humanos y materiales necesarios para ofrecer una enseñanza de calidad y garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación
Introduzco la discusión comentando el trabajo de varios investigadores del IVIE, que publicaron hace unas semanas un exhaustivo informe sobre las cuentas en educación entre 2000 y 2013. El informe tira literalmente de todos los datos disponibles: datos de presupuestos (MECD, entidades locales), datos de ingresos y gastos de centros de enseñanza privada (EFGEP) y encuestas a familias (Encuestas Presupuestos Familiares y Encuesta de Gasto de los Hogares). En primer lugar, los autores señalan, como ilustra el gráfico 2, que se está produciendo una mayor dependencia del gasto de las familias. En 2012, el gasto anual por familia por alumno en clases lectivas, actividades extraescolares en el centro y bienes y servicios (libros, uniformes) era de 505 euros para niños en centros públicos y 956 para niños en centros concertados. Esta situación ha supuesto un lastre para muchas familias que, como apuntan los autores, puede estar condicionando la igualdad de oportunidades educativas.
Gráfico 2: Gasto Público y Privado en Educación, 2000-2013
Fuente: Perez, Uriel et al (2016) basado en INE, IGAE, MECD
Hay un problema adicional y es el sobrecoste que tiene la decisión de una familia de llevar a su hijo a un centro concertado. Si el acceso forma parte del paquete de oportunidades, debería necesariamente reducirse la brecha de gasto de familias. Además, la escuela concertada, tema sensible del sistema educativo, comporta un déficit de financiación que merece la pena resaltar. Si damos por bueno el sistema de retribución y condiciones laborales de los docentes de nuestro país (que es relativamente generoso en relación a otros países de la OECD), no debería de haber diferencias entre docentes de escuela pública y escuela concertada, toda vez que pertenecen a la misma red de escuelas que el estado financia. Sin embargo, las diferencias en salarios y horas de trabajo son todavía persistentes, a pesar de que algunas Comunidades Autónomas hayan tomado buena nota recientemente. No equiparar libertad de acceso (que no es lo mismo que libertad de elección) entre públicas y concertadas es un riesgo enorme que puede acarrear una segmentación del sistema educativo que merme la igualdad de oportunidades. Tomarnos en serio la escuela concertada implica equiparar gasto, condiciones de personal y eliminar por completo la capacidad del centro de cobrar por una serie de servicios. Y seguramente sea necesario fortalecer el mandato de la inspección educativa que pueda garantizar el principio de igualdad de oportunidades.
Gráfico 2: Gasto por Alumno en Educación privada y pública por etapa
Fuente: Perez, Uriel et al (2016) basado en INE, IGAE, MECD
Por otro lado, se ha discutido ya ampliamente, sin ir más lejos en este blog (1,2,3), la importancia de los primeros años como momento clave en la inversión educativa. A nivel estructural, la paradoja en nuestro país, como muestra el Gráfico 2, es que la inversión en edades tempranas (infantil y primaria) por alumno es menor que en educación secundaria y universitaria. La razón es simple: la cualificación de educadores e infantil y maestros era hasta hace poco menor (Diplomaturas) que la de profesores de secundaria (Licenciatura). Una vez que ambas han desaparecido y todos son graduados, el objetivo debería ser plantear la carrera de maestros y especialistas en educación infantil como una opción profesional más valorada y atractiva que permita ir promoviendo poco a poco un aumento de la calidad.
Aunque sabemos que gastar más no significa gastar mejor, sí quiero resaltar que son necesarios recuperar ciertos niveles de inversión mínima para garantizar un mínimo de oportunidades para todos. En promedio, los ratios no son particularmente altos, pero parece que la distribución no es homogénea, con casos recientes bastante alarmantes. Recientemente, un trabajo analizaba la expansión del gasto en EEUU (que financió reducción de ratios, subidas salariales de maestros y aumento de la duración del año escolar) durante los 70 y 80 mediante una base de datos muy desagregada y concluía que el efecto era positivo sobre todo para alumnos de bajo ingreso en cuanto a sus logros educativos en etapas posteriores. Más allá de ratios, también he comentado en otra ocasión la capacidad redistributiva que podría tener reforzar a los alumnos desaventajados con tutorizaciones, horas extras de apoyo, años escolares más largos o centros de apoyo en los meses de verano. La denostada LOGSE planteaba un modelo de atención a la diversidad y la inclusión educativa que no llegó a colmarse del todo por falta de recursos. Pero si este es el modelo que queremos (no sólo quien lo aprobó sino también otros actores de la actual escena política - aquí, aquí y aquí -), habrá que asumir que no es un modelo barato y empezar a pensar en cómo hacemos para financiarlo.
Parece por tanto urgente tomarse en serio el gasto educativo como instrumento que promueva la igualdad de oportunidades y poner en marcha un sistema que adapte necesidades a recursos. Al ser una cuestión estructural, esto debería ocurrir previo paso a recuperar niveles de inversión anteriores de la crisis (incluso para llegar a blindarlos del ciclo económico) o dotar de presupuesto mínimo a las CCAAs –donde hay diferencias notables en financiación que no sólo tienen que ver con diferencias en precios- para acometer las reformas educativas mencionadas al principio de este post. Es decir, por un lado, será necesario tomarse la escuela concertada como parte del sistema y no como ente independiente y abstracto. Ya sea para llevar a cabo una revolución educativa que devuelva la titularidad pública a dichos centros o para mantener una gestión privada de los mismos, nuestras sucesivas leyes educativas dejan muy claro claro que la provisión de dichos servicios debe ser financiada por los poderes públicos. Por otro, habrá que hacer de una vez por todas efectivo el modelo en el que “todos deben aprender a su ritmo” para así dotar de más flexibilidad al sistema y poder combinar equidad y excelencia.
Por último, la economía política del paquete de reformas que se van a discutir en los próximos meses es clave. Transformar y dar un impulso al sistema con medidas ambiciosas sin apenas tocar (o incluso recortando) la inversión es una pésima estrategia que no conseguirá movilizar a la comunidad educativa. Cualquier reforma seria que no tenga en cuenta todo esto está abocada al fracaso. En este sentido, la experiencia del Reino Unido en el periodo 1998-2010, con un paquete ambicioso de reformas a la vez que una notable expansión del gasto (del 4.5 al 6.2% del PIB) podría ser un buen espejo en el que mirarse.