Continuando con el asunto de las balanzas fiscales, hemos pedido a Núria Bosch, quien lleva muchos años trabajando sobre temas de hacienda pública local y autonómica, que escribiera una entrada sobre el nivel de estas balanzas y sus mecanismos de generación.
de Núria Bosch
En España el debate sobre los saldos fiscales suele girar entorno a su magnitud. Ahora bien, hay pocos análisis sobre sus determinantes. Ello es lo que se hace en N. Bosch, M. Espasa y A. Solé Ollé (eds.), The political economy of inter-regional fiscal flows. Los datos utilizados en el análisis son los resultantes de las estimaciones de R. Barberán y E. Uriel, Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la Administración Pública Central (1991-2005). La ventaja de utilizar estas estimaciones es que nos proporcionan los datos para varios años y nos ofrecen también el desglose de los ingresos y gastos que determinan los saldos fiscales. La estimación de balanzas fiscales realizadas por el Ministerio de Economía y Hacienda en 2008, además de referirse sólo al año 2005, ofrecen datos agregados de ingresos y gastos lo que impide realizar nuestro análisis.
También hay que precisar que los saldos fiscales utilizados en el análisis son estimados bajo el enfoque del flujo del beneficio, se corresponden a la media de los años 2001-05 y no incluyen la Seguridad Social contributiva. Ello se debe al hecho de que la Seguridad Social proporciona prestaciones sociales que se financian mediante cotizaciones sociales obligatorias. En concreto, las prestaciones sociales recibidas por cada individuo dependen, en gran medida, de las cotizaciones sociales pagadas a lo largo de su vida laboral, pero así como las cotizaciones las abona al territorio donde trabaja, las prestaciones puede percibirlas en un momento muy distinto de su vida y en un territorio diferente. Así pues, la existencia de desfases importantes temporales en el tiempo entre cotizaciones sociales y prestaciones, y la posible movilidad de los individuos, hace que no se considere esta administración en este análisis.
En el cuadro 1 se ofrecen los saldos fiscales del conjunto de comunidades autónomas según las estimaciones de Barberán y Uriel, que responden al enfoque del flujo del beneficio, y también los estimados por el Ministerio de Economía y Hacienda, según el enfoque del flujo monetario, con el fin de facilitar al lector los resultados de acuerdo con los diferentes métodos de cálculo existentes.
A modo de recordatorio, hay que señalar que el enfoque del flujo del beneficio imputa los ingresos impositivos al territorio donde residen los individuos que finalmente soportan la carga y los gastos al territorio donde reside el beneficiario, independientemente de donde se produce el servicio público o se hace la inversión. Por su parte, el enfoque del flujo monetario atribuye los ingresos impositivos al territorio donde se ubica la capacidad económica sujeta a gravamen (objeto imponible), independientemente de donde recaiga la carga tributaria, y los gastos al territorio donde éstos se materializan, independientemente del lugar geográfico donde se ubican los beneficiarios finales de esta decisión. Por tanto, el gasto se imputa donde se localiza el personal, la utilización de los bienes corrientes y servicios, la percepción de las transferencias y la realización de las inversiones.
Los dos enfoques son igualmente válidos, fundamentándose en criterios sólidos, pero explican efectos económicos distintos. Son complementarios y no substitutivos. El enfoque del flujo del beneficio es más correcto para analizar la acción del sector público en términos redistributivos y de equidad. En cambio, el enfoque del flujo monetario es más adecuado para analizar la influencia que tiene el sector público sobre el crecimiento económico de un territorio.
Cuadro 1
Para calcular los factores determinantes de los saldos fiscales se ha seguido la siguiente pauta metodológica. En primer lugar, se ha desagregado el gasto de la administración central para cada comunidad autónoma en sus principales componentes: administración general, financiación autonómica y local, defensa, orden público y seguridad ciudadana, bienes de carácter económico (incluye infraestructuras), medio ambiente, vivienda y urbanismo, salud, cultura y servicios recreativos, educación y protección social.
En segundo lugar, para cada comunidad y componente de gasto se calcula su saldo fiscal. Éste es igual a la diferencia entre el gasto estimado de dicho componente en la comunidad y el ingreso estimado que lo financia, siendo este último el producto entre el total de gasto de dicho componente en el conjunto del Estado y el peso relativo de los ingresos que aporta dicha comunidad en relación al total de ingresos de la administración central. Esto es:
SFi,m = Ei,m – Et,m (Ti/Tt)
donde SF es el saldo fiscal, E es el gasto, T son los ingresos soportados, i representa a las distintas comunidades, m al componente de gasto analizado, y t al total estatal.
De este modo se obtiene la descomposición del saldo fiscal en componentes para cada comunidad autónoma. El resultado se presenta desagregado diferenciando las comunidades con mayor déficit fiscal y las comunidades con mayor superávit fiscal.
Cuadro 2
Tal y como se puede observar en el cuadro 2, el componente que determina el déficit fiscal de las comunidades que lo presentan mayor (Baleares, Cataluña, Madrid y Valencia) es la financiación autonómica y local. Este gasto supone el 87% del saldo fiscal de Baleares, y entre un 35% y 40% en el resto, siendo la media un 50%. Las causas concretas se encuentran en el bajo nivel de transferencias que reciben estas comunidades, que provoca una elevada solidaridad hacia el resto de comunidades. Otros componentes de gasto causantes del déficit fiscal son la protección social (16% de media), la administración general y los bienes económicos (un 12% de media en ambos casos).
En el cuadro 3 aparecen las comunidades que presentan un mayor superávit fiscal (Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura y Galicia) con la administración central. Se constata que es también el gasto en financiación autonómica y local el componente que determina la mayor proporción de su superávit fiscal. Este componente presenta un recorrido que va des de el 16% en Asturias hasta el 65% de Galicia, siendo la media del 50%. En este caso son también la administración general (con un 12% de media), la protección social (12%) y los bienes económicos (11%) los otros componentes determinantes del superávit fiscal. Destaca el caso de Asturias, comunidad en la que su saldo fiscal viene explicado en un 40% por el gasto en bienes económicos, debido a las importantes transferencias que obtiene por los programas de reconversión y reindustrialización de la industria española, mediante el redimensionamiento y la modernización de los sectores en crisis (naval y siderúrgico).
Cuadro 3
La conclusión es que la financiación autonómica no es un tema baladí a la hora de determinar la política redistributiva a nivel territorial. Por ello, Cataluña con un importante déficit fiscal ha sido la comunidad que ha cuestionado más el modelo de financiación autonómica y ha liderado en todas las ocasiones las sucesivas reformas.
Hay 12 comentarios
Muy interesante. Sería también interesante analizar la correlación con el crecimiento del PIB de las autonomías y el nivel de vida medido en PPP. Mi impresión es que el nivel de transferencia es demasiado alto y genera ineficiencias importantes. ¿Alguna opinión al respecto?
Un saludo.
Estimada Nuria,
Enhorabuena por el trabajo, es muy interesante y esclarecedor. Sin embargo, creo que sería posible añadir una parte para tener la visión completa: un territorio de un país puede tener un déficit fiscal (es decir, un gasto de la admón central inferior al que correspondería en función del ingreso generado) bien porque el gasto es excesivo, bien porque los ingresos son reducidos o bien por una combinación de ambas (y al revés con el superávit). En tu análisis has desglosado factores explicativos desde el punto de vista del gasto, imputando a cada Comunidad el gasto que le correspondería para cada partida en función del peso del ingreso generado (criterio discutible pero válido). Sin embargo, creo que lo puedes completar analizando la otra parte, es decir, qué factores del ingreso causan el déficit o superávit, esto es, en qué tributos/partidas se recauda menos de lo que se debería para cubrir el gasto realizado. Así podrías ver que hay Comunidades donde el gasto en determinadas partidas es elevado pero los ingresos también (luego no hay déficit), casos en los que el gasto también es elevado pero los ingresos no (déficit), otros en los que el gasto no es elevado pero no se generan ingresos suficientes (también déficit), y todos los casos contrarios con el superávit.
En todo caso, siendo análisis muy útiles para comprender la realidad y determinar casos extremos, en la mayoría de los casos constatan lo conocido: que vivimos en un estado basado en el principio de la solidaridad.
Un saludo,
Manuel
Interesante post, me faltaria primero un estudio de la evolución de la inversión por territorios que a veces se efectua como un factor político potenciador del crecimiento, sin atender a la realidad económica, AVE sobredimensionado por los pocos usuarios, escasez de vias ferreas de carga, Aeropuertos subutilizados por una planificación deficiente , polígonos industriales vacios, etc. y, segundo un estudio de la evolución de la renta per cápita de los últimos veinte años, para saber si vivir en un estado basado en el principio de la solidaridad ha sido positivo o negativo.
El principio de solidaridad, como todo principio, no puede ser evaluado únicamente en términos económicos. En términos económicos solamente podríamos aplicarlos para determinar si es justo el reparto de cargas, analizar las políticas redistributivas y evaluar la calidad del trabajo de nuestros políticos.
Evaluar el principio de solidaridad en términos de positivo o negativo a conclusiones graciosas. Si el principio me sale negativo, me busco otros principios? gg
Descartados los derechos básicos y universales de educación, sanidad y seguridad jurídica. El principio de solidaridad sí debe considerarse si es útil o inútil. Esto es hay que evaluar el coste, la eficacia, la temporalidad y los objetivos y, los resultados finales, porque si no, la alternativa es la creación de capas de población dependientes sin incentivos para el esfuerzo.
Cuanto más se explica este asunto de las balanzas fiscales, más perplejo se queda el lector. Me resulta difícil entender como a partir de una información tan pobre y discutible (al menos a los ojos de un lego en la materia) se puede generar tanta polémica. Me explico, me parece muy pobre limitar el análisis solo a los saldos directos entre la Administración General del Estado y cada una de las autonomías -¿es que no existen flujos entre el dinero que reciben de la AGE las CCAA y el resto de las autonomías?- y , además, las diferencias entre los distintos métodos de calculo son tan notables que admiten lecturas y conclusiones radicalmente opuestas. Y lo que ya no acabo de entender es la última frase, porque viendo la información lo que queda por explicar es precisamente eso, ese "Por ello....". En buena lógica, lo que cualquiera esperaría es que esa preocupación fuese común a todas las administraciones deficitarias.
Estimada Nuria,
Al observar los datos que presentas, llama la atención el saldo fiscal de dos de las CCAA autónomas más ricas de España (País vasco y Navarra). Esto ya se ha comentado muchas veces, y es algo que convendría hacer énfasis ante la próxima renovación del cupo vasco.
Otra cosa que me ha llamado las atención es el alto peso de la administración general no solo en Madrid (26%), sino también en Cataluña (15%) comparado con Baleares (2%) y Valencia (5%).
Para aquellos que sois investigadores se puede recordar la estructura del CSIC y como Madrid acapara un porcentaje desproporcionado de centros de investigación e investigadores; y como a continuación se encuentra Cataluña; y después el resto.
¿Nadie aquí se ha planteado cómo es posible que, se mida como se mida, el País Valenciano tenga a la vez déficit fiscal y una renta per capita de menos del 90% de la media nacional (por debajo de la gallega)?
¿Cambia algo el hecho de que nuestro sistema de pensiones sea de reparto y, por tanto, no haya correspondencia entre lo cotizado y lo que recibe cada individuo?
gracias a NeG y a Núria Bosch por la información, que ayuda a acotar el problema y a poner números en esta complicada discusión.
En todo caso, las conclusiones me dejan un tanto perplejo: que "la financiación autonómica no es baladí" en las balanzas fiscales de las CCAA ya lo sabíamos. La educación y la sanidad suponen el grueso del gasto en servicios públicos en el país; las CCAA disponen para financiarlas de un determinado % de la recaudación fiscal en su territorio por distintos impuestos (más los suyos propios), complementados en la cuantía necesaria por el Estado hasta llegar al "coste reconocido" de esas transferencias; en las comunidades ricas, con bases imponibles más amplias, ese complemento de nivelación es negativo, en las pobres positivo. Es un esquema redistributivo de libro proyectado sobre unas competencias de gran relevancia cuantitativa. ¿Cómo podría la financiación autonómica ser baladí para las balanzas fiscales regionales en este contexto?
Por otra parte, llama la atención que en este tratamiento más a fondo de los datos tampoco aparezcan argumentos que "prima facie" justifiquen las quejas sobre maltrato fiscal de Catalunya: ¿se puede decir que el coste reconocido para Catalunya de las competencias de sanidad y educación sea comparativamente menor que para otras CCAA? ¿se puede decir que su "balanza fiscal por financiación autonómica" sea excesiva en comparación con otras CCAA ricas, dados los respectivos niveles de renta? Estas parecerían ser las preguntas relevantes. Que la financiación regional redistribuye "bastante" en un Estado europeo cuasi-federal va de suyo
Paupérrimo análisis, al bulto, un ejemplo, la inversión de infraestructura en Asturias. Revisa el plan de infraestructuras 2000-2007, cuando se proyecta y ejecuta la mayor parte de la Autovía del Cantábrico, por ejemplo. Hay que leerse las memorias, pero no sólo las económicas, también las técnicas. Gran parte de esa obra, además, se (co)financió con fondos FEDER y similares, y no he visto que vengan desglosados en coste (las regiones objetivo 1 y 2 eran las únicas que podían pedirlos), o con fondos mineros. Hablar de transferencias intercomunidades en aquel caso es, como poco, aventurado.
http://www.carreteros.org/planificacion/2007/2007_3.pdf
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/9/12509/13-2-MAPAS.pdf
Un Saludo.
Muchas gracias, Núria, por el interesante post. Creo que faltaría un análisis de las distorsiones que en la financiación autonómica está provocando el reconocimiento constitucional de los derechos históricos de Navarra y País Vasco. Me ha parecido muy bueno el examen que sobre este tema se hace en http://www.otraspoliticas.com/politica/aristocratas-y-plebeyos-la-exaltacion-del-egoismo
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