He dejado pasar un tiempo desde que Javier Andrés dio entrada en el blog a dos textos de Antonio Zabalza sobre Balanzas Fiscales. Mi interés no es ni ha sido polemizar. De hecho, en lo que él identificaba como su conferencia en ESADE, era una Mesa en la que yo participé con una conferencia también en la que destacaba algunos puntos débiles de la relación Catalunya España. Pero al desviar la atención al tema exclusivo de las balanzas fiscales, de las que la financiación autonómica es una parte tan sólo, me vi obligado a rebatir los argumentos expuestos sobre lo ‘erróneo’ del enfoque flujo monetario y la falsa dicotomía de la neutralización. Por todo ello y para los lectores que somos asiduos a NeG me atrevo a redactar las líneas que siguen para intentar clarificar de qué estamos hablando en materia de balanzas fiscales. Aunque el enredo sigue, vista la reacción a la publicación de la actualización de la balanza catalana de esta pasada semana (aquí).
Parte I
Como es bien sabido, el estudio de los saldos fiscales territoriales consiste en el cómputo del diferencial entre la recaudación de los ingresos procedentes de una jurisdicción y su retorno a la misma jurisdicción por la vía del gasto. Y ello:
1 - En razón de una soberanía fiscal compartida (típica de Estados Federales) que se expresa tanto en los ingresos como en los gastos públicos que cada jurisdicción tiene atribuidos, lo que requiere cuanto menos transparencia y exigencia de respeto de lo pactado, o
2 -En ausencia de lo anterior, las balanzas permiten informar acerca de las diferencias en los residuos fiscales individuales, a efectos de nivelación y conocimiento del cumplimiento de las reglas de solidaridad acordadas bajo una única soberanía fiscal estatal.
Mientras que en el primero de los casos se puede incluso mantener el análisis de residuos al nivel interno de cada jurisdicción, en el segundo, el saldo fiscal territorial tiene una interpretación más limitada: con soberanía fiscal única, las circunstancias personales cuentan (nivel de renta, riqueza en imposición y elegibilidad para los programas de gasto público) y las territoriales derivan de la discrecionalidad de la administración central sin otra lectura política que la asociada con la ley presupuestaria.
En España sin embargo, más que precisar contexto y objetivos, lo que suelen hacer los estudios de balanza fiscal es discutir sobre metodología y confundir sobre las pretensiones por las que se elaboran las balanzas y con la interpretación que se deban dar a sus resultados. Esto es precisamente lo contrario de lo que nosotros pensamos, y qué podríamos resumir en un ‘dime para qué quieres conocer los saldos fiscales y te diré qué metodología es la más consistente con tu propósito y cómo se han de comentar los resultados’. Creer que el acuerdo metodológico pondrá orden y dará y quitará ‘verdades políticas’ es erróneo. Afirmar que hay muchos métodos, y que los resultados son equívocos, es falaz, sirviendo a los intereses de los que quieren evitar con las divergencias en los cálculos o el ‘lío’ de las aproximaciones, la significación de un cómputo del que no participan de sus razones.
Equívocos
En efecto, buena parte de las críticas al cálculo de las balanzas fiscales se refiere a las hipótesis que se utilizan en la estimación. Este es el caso en particular cuando se adoptan supuestos de incidencia normativa en la aproximación llamada ‘del beneficiario’. La aproximación de flujos monetarios, con una pretensión metodológica e interpretativa más limitada, permite trabajar en un marco menos contaminado por los supuestos, al servicio de una cuestión más política:
(i) cuál sería el saldo fiscal si un territorio asumiera el conjunto del gasto de sus residentes tal como se observa en el presente, a partir de la cesión de toda la tributación, y
(ii) manteniendo la legislación y la gestión fiscal hoy observadas, dados los flujos económicos y realidades sociales tanto en el origen de los hechos imponible del conjunto de bienes gravados como de los derechos devengados.
En general, el enfoque diverge según cuál sea la respuesta que se dé a la cuestión de ‘a quién pertenecen’ las recaudaciones impositivas; con otras palabras, según la definición de dónde radique la soberanía fiscal sobre las fuentes en las que se expresan aquellas bases imponibles. Si se cree que en todo o en parte se pueden atribuir a sus territorios de ubicación, cabe realizar una valoración comparativa (‘as if’ como apunta Noregard) de recaudaciones potenciales para contraponerlos a los gastos públicos territorializados, a idéntica legislación tributaria y de gasto. Una aproximación a ello la ofrecen los ‘puntos de conexión’ utilizados en los conciertos forales.
Contrariamente, desde un enfoque de soberanía fiscal única y excluyente central, el cómputo de la balanza fiscal se limitaría a la simple valoración de la localización geográfica de la incidencia supuesta en los ingresos, y en los beneficios que se creen últimos del gasto público, sin que los territorios tengan mayor significación. No habría en este sentido digamos ‘catalanes’ sino ‘españoles que viven en Cataluña’.
Su resultado ilustraría, simplemente, el grado en el que esta potestad interpreta correctamente los principios constitucionales de equidad fiscal y de suficiencia financiera de las poblaciones ya agrupados por apellidos, estratos socioeconómicos o por tramos del callejero.
La utilidad de los estudios de las balanzas fiscales
Tal como hemos comentado, resulta obvio que son los individuos el objeto último de análisis de todos los flujos fiscales: ellos son los que pagan impuestos y reciben los beneficios del gasto público. No hace falta por tanto polemizar sobre el tema. Pero también es cierto que dichos individuos tienen, en algunas comunidades al menos, una identidad que les cohesiona suficientemente para que se pueda considerar relevante lo que acontezca a su situación como colectivo, de ‘el todo’, sobre sus partes integrantes. Hecho que posiblemente no se da internamente entre provincias o barrios de aquellas comunidades, o incluso en comunidades autónomas en las que entre sus ciudadanos prevalece la identidad nacional española a la propia. Esta valoración sí es polémica, y por tanto no resoluble desde la discusión de métodos empíricos ni de cálculos académicos. Pero aquí el referente no puede ser otro en democracia que la opción política que expresen sus Parlamentos y no las discusiones metodológicas de académicos diversos.
Por lo demás, se suele argumentar que el cálculo de los saldos fiscales no es sencillo. Efectivamente; pero también lo es que pese a ello los países federales lo afrontan (en Estados Unidos las balanzas fiscales se remontan a la segunda mitad de los años 70) y que Eurostat no deja de computar los flujos europeos, siempre con predominio del enfoque monetario. Y es que la dificultad mayor del cálculo de las balanzas fiscales procede, no del flujo monetario, sino de tratar de concebirlas en términos de su incidencia última sobre los individuos. La estimación de la incidencia final de los residuos fiscales individuales en supuesto de presupuesto balanceado, de equilibrio económico general, es un objetivo más ambicioso que el de las balanzas fiscales centradas en la asignación territorial de los ingresos y gastos públicos territorializados según flujos monetarios. El cálculo de la incidencia última de los residuos fiscales por la vía del enfoque beneficiario último del gasto y del contribuyente final que soporta la carga del impuesto requiere formular hipótesis de incidencia de acuerdo con las condiciones más o menos competitivas de los mercados, las elasticidades de oferta/demanda y las interrelaciones productivas entre bienes y sectores que acaban trasladando entre individuos y territorios todo o parte de las pérdidas y ganancias de bienestar. Para todo ello hace falta especificar parámetros empíricos de incidencia fiscal que hoy a menudo se siguen desconociendo a la vista de las investigaciones de la hacienda pública española sobre la materia: así, por ejemplo, acerca de quién soporta finalmente en nuestro país el impuesto de sociedades, pongamos por caso: ¿en forma quizás de menos beneficios, precios más altos, salarios más bajos?, ¿en qué proporción?, ¿con qué grado de recurrencia en el tiempo? ¿con qué efectos de localización?. Y claro está, para contestar todo ello no basta con citar un trabajo de algún otro país, en algún otro momento del tiempo, con distinto sistema fiscal, diferente modelo económico, instituciones económicas, etc., a la que son a veces tan aficionados algunos para cubrir el desconocimiento. Un cálculo correcto de las estimaciones de incidencia requiere modelos de equilibrio general y la concreción de parámetros tales como las condiciones más o menos competitivas de un mercado, las elasticidades de oferta y demanda de los agentes, los efectos de arrastre sectoriales, etc.
Guillem López Casasnovas es miembro de la Comisión de Expertos para el Estudio de las Balanzas Fiscales del Instituto de Estudios Fiscales 2006-08 y del Grupo de Trabajo de la Balanza Fiscal de Catalunya 2005-09 de la Generalitat de Catalunya.