Parte II
Balanzas fiscales, propósito y método
En un tema susceptible de generar tanta controversia como es el que nos ocupa (véase El País del Jueves 23 de Mayo), es necesario como comentamos en un post anterior, ser muy explícito de las perspectivas de las que se parte.
En efecto, es necesario enraizar la valoración de la balanza fiscal en el ‘sentido de pertenencia’ de los ciudadanos con su Comunidad, y de las Comunidades Autónomas con el Estado. Sólo este sentimiento puede acotar el significado de la agregación de situaciones individuales, a efectos de poder referirnos a un saldo fiscal entre Cataluña y la Administración central como algo diferente de la suma territorial de saldos individuales (véase aquí la balanza fiscal de Cataluña con la administración central de 2010). Bajo esta perspectiva podría fácilmente cuestionarse el automatismo y la generalización de las balanzas fiscales para todos los territorios del Estado (comunidades, corporaciones provinciales, entes locales, etcétera.) si se atiende a la realidad de la anterior premisa.
El debate en Cataluña
La aproximación que acaba siendo mayormente utilizada en el debate político en Cataluña, es la relativa a las capacidades fiscales de la Comunidad ‘como si’ el gobierno autonómico tuviera acceso potencial a las recaudaciones del Estado en Cataluña (dentro de la más estricta normativa fiscal vigente) y asumiera los legítimos derechos a abonar los pagos devengados por obligaciones, todas ellas reconocidas por la legislación estatal), bajo las hipótesis de que el sistema tributario permanece completamente armonizado y los flujos no fiscales y las pautas de consumo, renta y gasto continúan inalterados. No se trata por tanto de analizar académicamente la incidencia teórica última de las partidas de ingresos y gastos públicos en las situaciones personales, sino simplemente localizar éstos sobre la geografía, lo mejor que se pueda. Por ejemplo, no todo el gasto público en partidas relativas a instituciones centrales beneficia a todos por igual (1). Por ello, el enfoque flujo monetario o impacto (más que la incidencia última o beneficiario final), a cambio de un objetivo más acotado en lo que se refiere a la capacidad interpretativa que ofrecen sus resultados permite trabajar en un marco menos sensible a las hipótesis, cuya discusión, sorprendentemente suele acabar cuestionando el propio enfoque de la utilidad de las balanzas fiscales (visto el abanico de estimaciones que ofrecen, por ejemplo, las distintas hipótesis de ‘beneficios'), y de esta forma negando el resto de aproximaciones.
Por lo demás, no creo que la discusión de la no neutralización por los déficits públicos sea una opción; más bien una obligación. Claro que hay que neutralizar. Ya sé que con ello el saldo resultante no representará hoy flujo neto alguno, pero está claro que no neutralizar tergiversa en exceso el resultado, haciendo ‘gratis’ (el gasto) lo que no es (habrá que cargar impuestos!) Y aún si optáramos por ello, los diferenciales entre superávits, no dejarían de dar cuenta de los desbalances. De modo que la no neutralización no es una opción. Y el flujo monetario es la opción más lógica con la pregunta formulada, al menos en Cataluña. Tampoco quiere ello decir un ‘coge el saldo y corre’ ya que como siempre se ha reconocido, la Generalitat deberá de suplir lo que la Administración Central deje de proveer en nombre de los ciudadanos de Cataluña y lo que sea su contribución a la solidaridad interterritorial, pero no impuesta, sino desde el acuerdo. Y todo ello, a partir de sus propios recursos, prioridades propias de gasto e ingresos, niveles de eficiencia y debiendo de asumir las cargas que hoy presta el Estado en Cataluña (con los impactos que estos mayores gastos desplegarían sobre el territorio aún reduciendo el saldo fiscal original).
Algunos comentarios finales.
Piensan algunos que el de las balanzas fiscales, generado mayormente en Cataluña, es un debate estéril que políticamente no lleva a ningún sitio. Quizás tengan razón. Tanta como los que piensen lo contrario. Y es que para poder hablar de balanzas fiscales se tienen que superar dos requisitos conceptuales previos. Primero, hace falta considerar que los impuestos pagados por los catalanes, en todo o en parte, se reconozcan a favor de las instituciones que los representan, con soberanía fiscal derivada, por lo que éstas pueden reivindicar, legítimamente, un determinado retorno. Ello es discutible si está hoy reconocido o no en la Constitución. Segundo, que lo que permite hablar de catalanes como un conjunto, por encima de las partes (gerundenses, ciudadanos de los barrios pudientes de las ciudades, lópeces o zabalzas, etc.) es un sentido de pertenencia colectiva que antepone el sentimiento de catalán al sentimiento de español. Pocas comunidades como Cataluña superan esta doble valla. De ahí que puede no parecer lógica la generalización del estudio de las balanzas fiscales al conjunto de las CC.AA., ya que no todas expresasen idénticas situaciones. Tan lógica sin embargo como pueda ser la reivindicación catalana.
Tampoco puede sorprender que algunos piensen que los impuestos pagados por los catalanes se han de atribuir ‘ab initio’ a la hacienda general, ya que española es la legislación por la que tributan, bajo una soberanía fiscal única, tal como apuntan algunos impone la Constitución. De modo contrario, los partidarios de la balanza fiscal han de ser política y fiscalmente soberanistas y partidarios de la reforma o de una interpretación amplia de la Constitución en materia fiscal. Por lo demás, han de ser eminentemente bilateralistas en sus relaciones fiscales con el Estado, y con solidaridad catalana interna aceptada, pero a discutir la que se deba de convenir con el resto de España (‘concierto solidario’). Efectivamente, como lo son hoy el 88% de los catalanes, vistas las opciones parlamentarias presentes.
En definitiva, el debate acerca de los saldos fiscales no tiene una solución técnica, ya que no responde a una cuestión empírica sino política, interpretación constitucional inclusive. Como ciudadanos votantes, cada cual tiene su opinión sobre si la reivindicación supera en cada caso la ‘doble valla’ mencionada. Digan los políticos con qué finalidad se interesan por la cuantificación de los saldos fiscales y el analista podrá juzgar el método de estimación más coherente con la pretensión y las limitaciones interpretativas de sus resultados. En otras palabras, primero los principios políticos, después las metodologías, y no al revés, pensando en una solución académica a una cuestión eminentemente política.
Mientras todas estas cuestiones políticas se aclaran continua un desencuentro de dudoso final (véase al respecto la opinión de quien suscribe aquí).
(1) Localicemos los emolumentos de sus señorías parlamentarios o las transferencias realizadas (por ejemplo, a la vista de donde reside quien las percibe o donde se pagan) e imputémoslas a sus CC.AA. de pertenencia, pero no tiene lógica mantener que todo el resto es ‘bien público’. Si así fuera no se entendería la discusión contraria a la territorialización de algunos entes hoy con toda discrecionalidad, no siendo inevitable (véase sino Bonn, Frankfurt, Berlín; San Francisco y Sacramento, etc.) centralizados hoy en Madrid. La reacción de la Sra Aguirre contra la ubicación de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones en este sentido fue ‘puro flujo monetario’.
Guillem López Casasnovas es miembro de la Comisión de Expertos para el Estudio de las Balanzas Fiscales del Instituto de Estudios Fiscales 2006-08 y del Grupo de Trabajo de la Balanza Fiscal de Catalunya 2005-09 de la Generalitat de Catalunya.