El comedor escolar universal: política educativa de alto retorno

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Por José Montalbán Castilla

Las inversiones que mejoran las condiciones de vida de los niños en los primeros años suelen tener un alto retorno (Almond et al., 2018). Mientras existe bastante investigación centrada en políticas específicas desarrolladas cuando los individuos están en el útero y en los primeros años de vida, se conoce relativamente poco acerca de los efectos a largo plazo de programas universales destinados a mejorar la salud en el “periodo medio” entre la infancia y la edad adulta. Un ejemplo son los programas estatales de comedores escolares, muy comunes en los países desarrollados. Estos programas son especialmente interesantes puesto que este “periodo medio” es clave en el establecimiento de una dieta y hábitos alimenticios de alta calidad nutricional. Además, con ellos se tiene la posibilidad de llegar a una gran cantidad de niños a un coste relativamente bajo a través del sistema educativo.

Las políticas de comedor escolar entre países son muy variadas, especialmente en la UE. En Suecia, Finlandia y Estonia, los comedores escolares están totalmente subvencionados por el Estado. En España, Francia, Italia y Gran Bretaña se subvenciona a una pequeña parte de las familias a través de becas de comedor, y el resto pagan el coste total. En Noruega y Dinamarca, no hay comedores escolares, y los niños llevan su propia comida al colegio. Existe escasez de evidencia causal de los efectos a largo plazo de estas iniciativas.

En un trabajo publicado hace unos meses en Review of Economic Studies, Lundborg, Rooth y Petersen, estudian el efecto causal del sistema universal de comedores escolares sueco en los resultados a largo plazo. Los autores realizan una labor impresionante de recolección de datos históricos. Son capaces de emparejar datos históricos con datos administrativos de la población sueca, cuyos resultados observan desde que los estudiantes están en primaria hasta que se retiran del mercado laboral. Los autores aprovechan la implementación gradual del programa en los municipios suecos entre 1959 y 1969, para utilizar una estrategia de identificación de diferencias en diferencias.

Los resultados de esta investigación muestran que el programa genera efectos positivos a largo plazo. Los estudiantes que estuvieron expuestos durante toda la educación primaria (nueve años) al programa de comedor escolar universal incrementaron sus ingresos en un 3% a lo largo de su vida laboral, con respecto a los estudiantes que no estuvieron expuestos. Los autores encuentran efectos heterogéneos por ingreso del hogar, siendo el retorno de los comedores escolares decreciente en el ingreso familiar. Aquellos cuyos ingresos familiares estaban en lo más bajo de la distribución de ingresos fueron los que más se beneficiaron de esta política, incrementando sus ingresos futuros en un 5,8%. Sin embargo, los estudiantes pertenecientes al resto de cuartiles de distribución de ingresos también se beneficiaron (en torno a un 2%). Por tanto, aunque las ganancias no fueron iguales para todos, el rendimiento positivo de este programa universal es, de hecho, universal a lo largo del nivel de ingresos.

Figura 1: El efecto del comedor universal en la estatura, años de escolarización e ingresos totales.

Fuente Lundborg y Rooth (2021) en Voxeu

Figura 2: El retorno de nueve años de comedor escolar en los ingresos totales por ingreso familiar.

Fuente: Lundborg y Rooth (2021) en Voxeu

El comedor escolar universal también incrementó los años de escolarización y la probabilidad de acceder a la universidad. La mejora significativa en la calidad nutricional es el mecanismo principal por el cual los estudiantes mejoran sus resultados. Los estudiantes expuestos al programa registraron una mayor estatura, y los hombres estaban más sanos cuando entraban en el servicio militar obligatorio. En cuanto a las finanzas familiares, el programa no generó una mejora significativa derivada de la reducción del gasto en comida. Sin embargo, el programa incrementó significativamente la oferta laboral de las madres (sin alterar las de los padres).

España tiene un sistema de comedor escolar de subvención parcial, en la que cada CCAA tiene su propia regulación sobre los servicios que ofrece (González et al., 2021). Cerca de un 11,2% del total de alumnos tienen derecho a beca de comedor, mientras que el resto de familias deben asumir el coste total. El precio diario del comedor osciló entre los 3,5 y 6,5 euros el día en 2020/21 (entre 612,5 y 1.137 euros al año), donde hay fuertes diferencias entre CCAA. Cataluña e Islas Baleares registran los precios más altos (6,5 y 6,33 euros, respectivamente), mientras que Asturias y Canarias ofrecen los más bajos (3,5 y 3,63 euros, respectivamente). En España, un 23,3% de los niños tiene sobrepeso, y un 17,3% obesidad, siendo este porcentaje uno de los mayores de la UE (Educo, 2022). Además, sólo un 40,2% de los estudiantes de primaria utilizan el comedor escolar, por lo que el margen de mejora es enorme.

Para determinar si la implementación de un programa de comedores escolares universal sería beneficioso para España, se necesita hacer un análisis coste-beneficio. Por tanto, basándome en los resultados de Lundborg, Rooth y Petersen (2022), he desarrollado un análisis coste-beneficio preliminar de este programa para España.

La estimación de los costes está basada en un excelente informe de Educo (2022). En él se tiene en cuenta que el coste actual del comedor en primaria es el producto del precio máximo por CCAA, 175 días lectivos al año, y el número de usuarios. Se calcula que el coste total del comedor escolar al año asciende a 737,3 millones de euros, cubriendo a 861.928 estudiantes, lo que nos da un gasto por alumno de 855,52 euros al año. Asumiendo nueve años de programa (contando segundo ciclo de Educación Infantil y Primaria), y una tasa de descuento del 3%, obtengo que el valor presente descontado del coste total por alumno es de 6.861 euros.

La estimación de los ingresos está aproximada utilizando la Encuesta Financiera de las Familias (EFF) del Banco de España de 2017. En ella he estimado el ingreso individual anual realizando una media ponderada del ingreso medio dividida por el número de personas trabajando en el hogar, con la que obtengo un ingreso medio anual de 26.483 euros. Asumiendo que la edad media de incorporación al mercado laboral es de 23 años, la jubilación se produce a los 67 años, y una tasa de descuento del 3%, obtengo que el valor presente descontado del ingreso total por alumno es de 19.848 euros.

Reconciliando los valores presentes netos del coste e ingreso total, se pone de manifiesto que un programa de comedores escolares universal en España sería coste-efectivo. La ratio beneficio-coste es 3, implicando que por cada euro invertido en comedores escolares obtendremos tres en el largo plazo. El programa es todavía más efectivo para aquellos alumnos de familias con menores ingresos, donde la ratio asciende a 5,5. Estos resultados son muy parecidos a los que encuentran Lundborg, Rooth y Petersen (2022). La ratio beneficio-coste de este programa es alta en comparación con otros programas. Es cerca del doble del Head Start programme (Kline y Walters 2016), y parecida a la del Perry Preschool Project y Carolina Abecedarian Project (Heckman et al., 2010) para los alumnos con menores recursos.

Se debe tener en cuenta que estos cálculos están probablemente infraestimados, puesto que no se están teniendo en cuenta las potenciales externalidades positivas del programa, como el aumento en la recaudación de IRPF, o la mejora de la salud de los individuos que repercutirá en una reducción del coste sanitario en el largo plazo.

En el corto plazo, existen dos limitaciones materiales importantes: (i) En España, la gran mayoría de centros públicos de Infantil y Primaria disponen de comedor (el 70% aproximadamente). Construir la infraestructura para todos los colegios se estima en 400 millones al año para cinco años (Ferrero, Gortazar y Martínez, 2022; Save the Children, 2022). (ii) El coste del comedor universal en España ascendería a 1.664 millones de euros al año (Educo, 2022), lo que supone un incremento de 1.472 millones de euros más que el escenario actual de becas y ayudas. La restricción presupuestaria es fundamental, aunque las cifras no son desorbitadas. Teniendo en cuenta que el presupuesto de educación es de unos 50.000 millones de euros al año, realizar los puntos (i) y (ii) supone incrementar el gasto total en un 3,7 % los primeros cinco años, y un 2,9% a partir de entonces con respecto al nivel actual.

En vista de estos resultados, un cambio hacia un programa de comedores escolares universal sería una política pública muy beneficiosa para España en el largo plazo. También existen otras iniciativas que registran efectos positivos que podrían ser complementarias, como los desayunos escolares (Bütikofer, Molland y Salvanes, 2018) o las máquinas de vending más saludables (Anderson, Gallagher y Ramírez Richie, 2018). Si el objetivo es sacar el máximo rendimiento a los recursos públicos implementando políticas educativas de altos retornos a largo plazo, el comedor escolar universal es el candidato ideal.

Hay 2 comentarios
  • Muy interesante. Por lo que veo, aunque se dice que se toma como referencia el precio máximo de comedeor en las CCAA, me parece que no es así (855,2/175=4,9€). En Catalunya el coste es superior.
    Dada la evidente restricción presupuestaria y los usos alternativos (gratuidad de primer ciclo de educación infantil con un alto retorno, por ejemplo) y que el retorno es superior en población vulnerable, no seria más coste efectivo extender y ampliar las becas comedor?

    • Estimada Anna:

      Muchas gracias por tus comentarios.

      En cuanto a la estimación del precio máximo, se tiene en cuenta el precio máximo de cada CCAA. El precio diario del comedor osciló entre los 3,5 y 6,5 euros el día en 2020/21. Como bien indicas, Cataluña e Islas Baleares registran los precios más altos (6,5 y 6,33 euros, respectivamente). Sin embargo, hay variación por CCAA, donde Asturias y Canarias ofrecen los más bajos (3,5 y 3,63 euros, respectivamente). La media en España se situa efectivamente en unos 5 euros al día (como indicas un 4,9 euros).

      En cuanto a las becas comedor, efectivamente esa es la idea que se sustrae del post. Al estar aumentando los retornos de todos los estudiantes (aunque como indicas, más aun los de los estudiantes más vulnerables), se sugiere la implementación de un sistema universal de comedores escolares. El instrumento que se usaría para hacerlo efectivo serían las becas de comedor, lo que supone un incremento de 1.472 millones de euros más que el escenario actual de becas y ayudas.

      Un cordial saludo

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