Efectos y limitaciones del impuesto “cuasi-CO2” a coches en Cataluña

Stefan Drews & Jeroen van den Bergh
ICTA-UAB & ICREA

Hace ya cuatro años el gobierno catalán anunció el llamado impuesto de CO₂ a los vehículos como parte de la Ley Catalana de Cambio Climático. Este impuesto no entrará en vigor hasta este año, ya que los desafíos legales, así como la pandemia, retrasaron su aplicación. Aquí reflexionamos sobre la naturaleza de la política, sus efectos potenciales y sus limitaciones.

Un primer punto sobre el que hay que ser cauteloso es la terminología. Aunque el nombre completo de esta política es “Impuesto sobre las emisiones de CO₂ de los vehículos de tracción mecánica”, en los medios de comunicación se puede ver la forma abreviada “impuesto del CO₂”. Este término es confuso, ya que se refiere normalmente a un impuesto sobre los combustibles fósiles que es proporcional a su contenido de carbono, lo que resulta en el pago de un precio fijo por cada emisión de CO₂. En este caso, si uno conduce más (menos) kilómetros pagará más (menos) ya que producirá más (menos) emisiones. En cambio, el impuesto catalán no tendrá este efecto, ya que se trata de un pago único basado en la intensidad de las emisiones de CO₂ de un motor, por lo que no está relacionado con la cantidad de kilómetros que un coche recorre al año. Esto significa que es una idea muy diferente de la noción estándar de un impuesto sobre el carbono, lo que hace que el nombre sea bastante confuso. La mejor manera de entender el impuesto es complementar el actual impuesto de circulación anual, diferenciándolo efectivamente en función del criterio de emisión. Y un mejor nombre sería “impuesto cuasi-CO₂”

Varios países de la UE – por ejemplo, Alemania, Francia y los Países Bajos – han aplicado impuestos similares. ¿Cuáles son sus experiencias? ¿Crearon incentivos para cambiar a una flota de automóviles más limpia? Un estudio basado en datos de 15 países de la UE concluye que los impuestos anuales de circulación no reducen la intensidad de las emisiones de CO₂ de la flota de automóviles. Sin embargo, un estudio más reciente para todos los países de la UE concluye que los países con mayor éxito en la reducción de la intensidad de las emisiones de la nueva flota de turismos tienen una diferenciación basada en el CO₂, tanto del impuesto de matriculación como del impuesto anual de circulación, o del impuesto anual de circulación solamente. En general estas pruebas sugieren que el impuesto catalán tiene potencial para estimular la compra de coches menos intensivos en CO₂, pero sus efectos finales están por verse y es poco probable que sean fuertes, también porque los coches pesados y, por tanto, más emisores, ya pagan un impuesto de circulación más alto.

Para aumentar la aceptación pública del impuesto la Generalitat comunicó claramente cómo utilizar sus ingresos. Estipula utilizar todos los ingresos del impuesto para financiar proyectos relacionados con energías renovables, adaptación al clima, biodiversidad y otros temas ambientales. Nuestra propia investigación sobre la opinión pública acerca de los impuestos sobre el carbono muestra que la ciudadanía ve favorablemente estas opciones. Por supuesto, este uso de los ingresos para proteger la naturaleza y la biodiversidad sólo funciona si se mantienen los compromisos presupuestarios actuales para estos fines.

Un defecto de este plan es que los ingresos no se utilizan para compensar ningún efecto distributivo. Quizá esto se deba a que el impuesto es bastante bajo, por lo que los efectos sobre la renta serán modestos. Además, hay dos efectos distributivos compensatorios en juego: en primer lugar, un efecto potencialmente regresivo del impuesto se debe a que los coches más “sucios” son más a menudo propiedad de personas con ingresos más bajos. En segundo lugar, los coches más grandes y pesados, que también tienden a emitir relativamente mucho, son más frecuentemente propiedad de los hogares acomodados. La cuestión es aún más compleja, ya que existen exenciones fiscales para los coches eléctricos y de bajo consumo de combustible, que suelen ser propiedad de hogares más ricos. Es difícil conocer el resultado neto sobre la equidad de todos estos factores.

Sin embargo, la limitación más importante del impuesto es que no está relacionado con la cantidad de kilómetros recorridos por los automóviles, que es el factor más importante detrás de las emisiones. De hecho, el impuesto significa que alguien con un automóvil que emite mucho por km pero conduce poco es castigado más severamente que alguien con un automóvil que emite menos por km pero conduce tanto que las emisiones totales son mayores.

Para entender qué tipo de impuestos pueden estimular decisiones que reduzcan las emisiones de carbono hay que diferenciar entre la compra y el uso del coche. En cuanto al primero, estimular la compra de vehículos con bajas emisiones de carbono se consigue mejor mediante un impuesto de compra de vehículos con emisiones relativamente altas, o un impuesto de matriculación para evitar efectos transfronterizos. Respecto al uso del coche, para incentivar conducir menos kilómetros lo mejor sería un verdadero impuesto sobre el carbono de todos los combustibles. Esto último es especialmente relevante porque si la gente se cambia a coches más eficientes, y por tanto más baratos en su uso, diversos estudios indican que, por medio, conducen con más frecuencia y distancias más largas. Además, el impuesto catalán puede aumentar este “efecto rebote” ya que invita a lo que es conocido en la psicología como una “licencia moral” para conducir un automóvil pesado o conducir muchos kilómetros. Para limitar el “efectos rebote” hay que encarecer el uso en relación a las emisiones, y para ello, la mejor solución es un precio del carbono sobre los combustibles. A su vez, los ingresos fiscales recaudados pueden utilizarse para subvencionar la compra de vehículos con bajas emisiones de carbono o para financiar la mejora de infraestructuras de transporte alternativas con bajas emisiones de carbono (trenes, autobuses, bicicletas, etc.).

¿Por qué el gobierno catalán eligió una tercera vía menos eficaz? ¿Quizás porque no controla las dos opciones fiscales anteriores, ya que son autoridad del gobierno español? Pero es evidente que la mejor opción para los gobiernos español y catalán sería introducir un precio del carbono para el transporte y los otros sectores fuera del EU-ETS, el sistema europeo de comercio de emisiones. Un punto de partida lógico sería convertir los impuestos actuales sobre los combustibles en impuestos genuinos sobre el carbono, es decir, en proporción al contenido de carbono del combustible.