Por Javier Asensio y Anna Matas
En España, el mercado de transporte de pasajeros por carretera (autobuses interurbanos, de larga distancia, habitualmente conocidos como autocares o coches de línea) funciona de forma sustancialmente distinta a como lo hace en Europa. Mientras que en prácticamente todos los países de un cierto tamaño este mercado está abierto a la competencia con libertad de entrada de operadores, en España pervive el llamado ‘modelo concesional’.
Este sistema se regula mediante un mecanismo de competencia por el mercado cuyos fundamentos básicos se hallan en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), de 1987. De acuerdo con esta ley, la administración diseña el mapa de rutas y fija las características de cada contrato que sale a concurso: las rutas que comprende, los itinerarios y las paradas. Además, el Ministerio de Transportes -o en su caso la Comunidad Autónoma- establece cuáles son los criterios de los pliegos del concurso, así como sus correspondientes puntuaciones, que pueden varían en cada licitación. La empresa que obtiene una puntuación más alta ofrece el servicio en exclusiva durante un periodo determinado, según el precio y las frecuencias que haya pujado. Dado que este precio por kilómetro es el mismo para todos los servicios de un mismo contrato, este mecanismo genera implícitamente una subvención cruzada desde los usuarios de las rutas con mayor demanda y costes más bajos hacia los de las que tienen menos usuarios y/o mayores costes de operación.
Tras la aprobación de la LOTT, los servicios entonces existentes se adjudicaron directamente a cada uno de sus operadores por un periodo de 20 años. En paralelo, se licitaron un conjunto de nuevas rutas, y se traspasaron a las CC.AA. los servicios internos de cada una de ellas. En el año 2007, el entonces llamado Ministerio de Fomento inició el proceso de licitación de aquellos servicios cuya concesión había llegado a su fin (por razones diversas, algunas concesiones se prorrogaron más allá de los 20 años). Los pliegos utilizados en los concursos de 2007 habían sido previamente acordados con las asociaciones empresariales del sector y los principales sindicatos. La extinta Comisión Nacional de la Competencia (CNC) los criticó duramente por sus cláusulas claramente anticompetitivas. En los años siguientes, el ministerio llevó a cabo distintos cambios en los pliegos que, por razones habitualmente basadas en que contenían elementos contrarios a la competencia, fueron impugnados frente los tribunales. En general, estos dieron la razón a los demandantes. Podemos distinguir 7 tipos de pliegos según el año en el que se empezaron a utilizar en las licitaciones: 2007, 2008, 2011, 2014, 2016, 2018 y 2019. Debido a la presión de las sentencias judiciales, a las normativas aprobadas por parte de la Unión Europea y a los informes de la CNMC, las modificaciones de los pliegos supusieron en términos generales un avance en términos de introducir mayores niveles de competencia en los concursos.
Sin embargo, esta no deja de ser una hipótesis teórica basada en un análisis de las cláusulas de los pliegos, que también discutimos aquí. Para contrastarla empíricamente podemos medir cómo el uso de unos pliegos determinados afecta al precio de la oferta ganadora, que seguramente es la variable más relevante. En un artículo reciente hemos abordado esta cuestión, empleando los precios que se pagan en trayectos que conectan sin transbordos capitales de provincia peninsulares. De esta manera logramos que los viajes sean comparables, pues no incluyen trayectos a zonas rurales. Los precios son los observados tres días antes de realizar el viaje, el 23 de septiembre de 2019. Cada uno de los trayectos queda encuadrado en uno de los nueve marcos regulatorios diferentes que han regido desde 1987: concesiones previas a 1987 con prórroga; servicios licitados en 1987 de acuerdo con la LOTT; servicios que son resultado de fusiones de concesiones de los dos tipos anteriores; contratos renovados con los pliegos diseñados en 2007, 2008, 2011, 2014 o 2016 y, finalmente, las concesiones de ámbito interior a las comunidades autónomas. Aunque en cada una de ellas rigen situaciones potencialmente diversas, la falta de información detallada nos lleva a agruparlas en un único ámbito. En el momento de recopilar los datos ninguno de los trayectos seleccionados se había licitado bajo los pliegos de 2018 o 2019.
Estimamos una ecuación de precios en la que estos, expresados en euros por kilómetro, son función de la distancia del viaje, la velocidad de circulación, la existencia de modos de transporte alternativos (tren y/o avión), la renta per cápita y el número de residentes en las ciudades conectadas y una variable que aproxima el grado de rentabilidad económica del contrato dentro del que se opera el trayecto (un indicador que recoge el tamaño de las ciudades cubiertas en el contrato divididas por el número de paradas y la distancia de los itinerarios). Además, se incluyen las variables dicotómicas para los distintos marcos regulatorios empleados para adjudicar los contratos.
Los coeficientes estimados toman el signo esperado y, en general, son estadísticamente significativos, pero lo que nos interesa destacar es el impacto que tienen sobre el precio los distintos diseños regulatorios. Observamos que, controlando por el resto de las variables, los precios más altos corresponden a los trayectos de concesiones anteriores a la LOTT (que, por lo tanto, nunca han salido a concurso. Son 70 de los 221 trayectos observados) y, más aún, a las rutas concesionadas por las CC.AA. Por el contrario, las rutas con menores precios son aquellas que se licitaron con los pliegos de 2016. Cabe destacar que en estos pliegos el peso otorgado a los precios en la puntuación fue de un 45%. Los resultados muestran que el diseño regulatorio bajo el cual se licita un servicio puede explicar diferencias de precios de más de 2 a 1. Este sería el caso si se comparara la media del precio predicho si todas las rutas fueran operadas como prórrogas de la LOTT (0,087 euros/km) con los que resultarían si todas las rutas se ofrecieran de acuerdo con los pliegos de 2016 (0,041 euros/km).
El hecho de que entre distintos pliegos se modifiquen al mismo tiempo diversas cláusulas que afectan a la competencia hace muy difícil identificar cuáles son las variables de su diseño que más influyen en el resultado final. No obstante, en un trabajo distinto podemos identificar el impacto de tres variables -ponderación de las tarifas, precio máximo establecido en la licitación y duración del contrato- sobre el precio ofertado en las pujas realizadas por las compañías que participan en las licitaciones. Controlando por las principales características del contrato y de la propia empresa observamos que, en media, por cada 10 puntos adicionales otorgados a la tarifa en los pliegos el precio por kilómetro ofertado por los operadores disminuye en 1,03 céntimos de euro. Además, un contrato de mayor duración (nunca superior al límite de 10 años establecido por ley) se traduce también en una reducción del precio. Por el contrario, la elevación de la tarifa máxima establecida en los pliegos incrementa de manera claramente significativa la tarifa ofertada.
El análisis que acabamos de presentar es relevante para España, pues prácticamente todos los países europeos de un cierto tamaño operan en un régimen de competencia en el mercado. En estos países cualquier operador puede servir cualquier ruta (con la excepción de aquellos tramos que se puedan solapar con rutas urbanas o metropolitanas, subvencionadas por estar sujetas a obligaciones de servicio público). El Reino Unido fue pionero en la liberalización de este mercado en 1980, seguido por Suecia (1998), Noruega (2003), Italia (2013), Alemania (2013), Finlandia (2014), Francia (2015) y Portugal (2019).
Recientemente, el Instituto de Estudios Económicos ha publicado un informe en el que expresa su opinión sobre el funcionamiento del modelo concesional, en el contexto del debate generado por el proyecto de Ley de Movilidad Sostenible. En su versión actual, si bien se mantiene el modelo concesional, se abre la puerta a que alguna ruta pueda ser ofrecida en régimen de libre entrada, tal como propone la CNMC. Al igual que Confebus, principal patronal del sector, el IEE considera que se trata de un “modelo singular de éxito”, por lo que no sería necesario avanzar hacia la apertura a la competencia.
El informe critica las propuestas de liberalización del sector con base en dos argumentos principales: en primer lugar, porque las características geográficas y socioeconómicas de España no permitirían la concurrencia de diversos operadores. Además, argumenta que se perdería el grado de cobertura territorial que proporciona el actual sistema. Recurrir a las especificidades territoriales es un argumento habitual para reclamar una regulación específica que proteja a determinados sectores. No parece que la geografía española, caracterizada por ciudades de tamaño mediano situadas a distancias de entre 100 y 200 kms entre sí, junto a grandes núcleos de población a distancias de 500 o 600 kms, sea incompatible con una red de transporte que no requiere de una infraestructura específica y en la que no hay economías de escala significativas. Si la liberalización de este mercado se ha podido llevar a cabo en países tan dispares como Portugal o Finlandia no se entiende que el nuestro deba ser una excepción.
En el caso de la cobertura territorial, el IEE anticipa correctamente que la apertura del mercado acabaría con el sistema de subvenciones cruzadas entre usuarios de distintas líneas en el que se sustenta el modelo concesional. Efectivamente, dicha apertura permitiría que los precios se ajustaran a la baja en las líneas potencialmente rentables, con importantes ganancias de bienestar para sus usuarios y, previsiblemente, aumentos de la oferta. En el caso de los servicios no rentables, su mantenimiento requeriría que fuesen los contribuyentes quienes asumieran el coste de sostener aquellos que se consideren socialmente necesarios. De hecho, esto es lo que ocurre con todos los servicios públicos deficitarios: se financian con cargo a los presupuestos públicos y no mediante un recargo implícito sobre otros consumidores. Hay que recordar que los usuarios de los servicios de autobús de larga distancia pertenecen principalmente a los estratos de menor poder adquisitivo, para quienes otras alternativas suelen no estar disponibles, por lo que una financiación basada en subvenciones cruzadas supone un caso claramente regresivo.
El informe del IEE también pone en duda que la liberalización del sector dé lugar a reducciones de precios. Para ello, recoge datos de un conjunto de rutas en Francia y en Alemania para las que calcula precios medios de 0,20€/km y 0,15€/km, respectivamente. Estos datos son significativamente superiores a los que nosotros hemos obtenido y difundido en distintos foros o publicaciones (por ejemplo, aquí), donde observamos que los precios en Francia, Alemania, Italia, Portugal o el Reino Unido son inferiores a los 0,07€/km de media que calculamos para España. Más allá de que se trate de un conjunto de rutas distinto, la razón de la discrepancia parece deberse a dos factores: por un lado, el IEE ha tomado precios observados el día anterior a la realización del viaje, mientras que en nuestro caso se trata de una compra anticipada en dos semanas. Cuando operan en competencia es habitual que las empresas de transporte apliquen políticas de diferenciación de precios que encarecen la compra cuando se realiza con muy poca antelación. Además, la fecha escogida por el IEE para el viaje es el 22 de junio de 2024, que es el sábado del primer fin de semana de verano, mientras que nuestros datos se refieren a un miércoles del mes de mayo sin ningún festivo en esa semana.
Para contrastar la robustez de estos resultados hemos reproducido la búsqueda de precios para un viaje a realizar el día 11 de diciembre de 2024 con compra anticipada de dos semanas en las rutas seleccionadas por el IEE. Obtenemos precios medios de 0,049€/km en las rutas francesas y 0,061€/km en las alemanas. Respecto al valor de 0,079€/km en la muestra de rutas españolas con las que trabajamos, la diferencia es del 37,9% y 22,8%, respectivamente.