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Cuando la política ignora la evidencia: el caso del descuento a residentes

Ángel Martínez Jorge

En España nuestros políticos tienen una preferencia creciente por evaluar las políticas públicas. Aunque muy lentamente, cada vez son más las evaluaciones de políticas públicas por parte de investigadores pertenecientes a organismos muy diversos, tanto públicos como privados. Un ejemplo de este nuevo afán evaluador lo encontramos en el descuento aéreo a residentes insulares, que ha sido objeto de tres estudios de diferentes organismos en un periodo muy corto de tiempo. Estos tres organismos son la Airef, la Comisión nacional de mercados y competencia (CNMC) y la Dirección General de Aviación Civil (DGAC), que en sendos estudios han estudiado el descuento a residentes y, más concretamente, los efectos que tuvo su incremento desde un 50% al 75% actual.

En una entrada anterior, Gines de Rus y M. Pilar Socorro estudiaron, desde una perspectiva teórica, los efectos de una subvención ad valorem como la actual bajo diferentes supuestos de mercado más o menos cercanos a la competencia perfecta. La conclusión teórica se antoja clara, si no nos encontramos ante un mercado de competencia perfecta, como parece ser el caso del mercado aéreo, una subvención ad valorem incrementa el poder de mercado de las compañías y con ello los precios del mercado. Así las cosas, un aumento del % de descuento en los billetes aéreos para residentes debería haber incrementado aún más el poder de mercado de las compañías aéreas y por ello haber generado un incremento en los precios, los tres estudios citados anteriormente tratan de dilucidar si efectivamente esto es lo que ha sucedido.

El estudio de la CNMC es de los tres el que tiene una menor carga cuantitativa, de hecho, en el propio trabajo se reconoce que el análisis llevado a cabo es meramente descriptivo y que no permite extraer causalidad sobre el origen de los cambios observados en los precios. Aún así, al disponer de datos de precios para residentes y no residentes, su análisis nos ofrece ya varias ideas interesantes. En el siguiente gráfico puede verse la evolución de los precios para residentes y no residentes en las rutas península-canarias en diferentes años, marcando como base 100 el mes de julio de cada año. En Julio de 2018 se incrementó el descuento para estar rutas del 50% al 75%, lo que coincidió con un aumento en los precios de los pasajeros residentes que no se observa en ningún otro año anterior o posterior.

Esta tendencia diferente de los precios inmediatamente después del cambio de política no se aprecia para los pasajeros no residentes, lo que podría explicarse al menos por tres razones:

1. Las compañías tienen capacidad de discriminar individualmente a los residentes

2. Las compañías identifican los vuelos con un mayor % de residentes y suben sus precios

3. Los no residentes reaccionaron muy rápido a las subidas de precios modificando su comportamiento

En ese sentido, la CNMC ofrece en su informe cierta evidencia descriptiva a favor de esta última hipótesis, señalando que tras el cambio de política los no residentes pasaron a reservar sus vuelos con mayor antelación. Además, la CNMC solo encontró aumentos de precios en las rutas de las islas con la península, pero no entre las rutas interinsulares, tanto en Canarias como Baleares.

Por desgracia, el análisis descriptivo de la CNMC no permite asegurar que la subida de precios observada en las rutas con la península tras el cambio de política pueda achacarse de manera causal a un incremento en el poder de mercado de las compañías, como se sugería al inicio. Existen otros factores como los costes del queroseno para los aviones, otros shocks de demanda asociados al turismo y más factores pueden generar la subida de precios que observa la CNMC. Además, es razonable pensar que un aumento en el descuento potenció la demanda de los residentes, lo que unido a una oferta congelada en el corto plazo pudo derivar en una mayor tasa de ocupación de los aviones y en mayores precios. Si esto fuera así, aunque el aumento de precios sería consecuencia de la política, no sería el resultado de un incremento en el poder de mercado. Para contestar la pregunta de si el aumento de precios es consecuencia de la política y, si es así, qué parte se debe al mayor poder de mercado, los dos estudios restantes plantean diferentes aproximaciones econométricas.

El estudio de la Airef afronta estas cuestiones planteando varios modelos que permitan separar la subida de la subida de precios atribuible a la política y, a la vez, qué parte de este efecto se explica por un shock de demanda o por un aumento en el poder de mercado de las empresas. Para ello construyen una base de datos de vuelos donde, además del precio que pagaron los residentes del vuelo, la ruta, la compañía y otras variables relevantes se incluyen dos variables claves, el % de asientos ocupados del vuelo y el % de residentes. El estudio de la Airef define el tratamiento en función del tiempo, considerando tratados a los vuelos realizados tras el cambio de política. Mediante este enfoque de regresión en discontinuidad y con una amplia gama de controles la Airef determina que el cambio de política incrementó los precios de los vuelos en un 10,7% en las rutas de península-baleares y en un 9,9% en las rutas península-canarias.

Además, la Airef encuentra que el efecto de la política en los precios fue muy heterogeneo en función del % de residentes que llevase el vuelo, que opera como una variable que mide la intensidad del tratamiento dentro de cada vuelo. Para verlo rehacen sus estimaciones para cinco grupos de vuelos (quintiles) en función de su % de residentes. El siguiente gráfico muestra los coeficientes asociados al cambio de política en cada quintil para cada uno de los dos mercados estudiados, mostrando que la política tuvo un mayor efecto en los precios en función del % de residentes que llevase el vuelo. La idea es de lo más intuitiva, en los vuelos donde las compañías saben que hay un mayor % de residentes estas tendrán una mayor libertad para subir los precios puesto que saben que los residentes no notarán la subida, no así el bolsillo de los contribuyentes.

Estos resultados permiten esclarecer por qué en el trabajo de la CNMC apenas se encontraban efectos entre los precios de los pasajeros no residentes, y es que las compañías aumentaron sus precios en los vuelos con un mayor % de residentes, realizando una discriminación a nivel de vuelo, no individual. Al incluir las estimaciones de la Airef el % de ocupación de cada vuelo dentro de sus controles estamos hablando de que el efecto encontrado se explica enteramente por el mayor poder de mercado de las compañías, y no por un hipotético shock de demanda tras el cambio de política.

Por último, el estudio de la DGAC propone una aproximación econométrica distinta frente a la Airef. Como sus datos permiten “seguir” a una persona cuando hace un viaje de ida y vuelta, proponen considerar como tratados por la política aquellos residentes que hagan un viaje Islas-Península-Islas y como controles a los residentes cuya ruta sea Península-Islas-Península. En principio, esto podría tener sentido, los autores del estudio documentan que la enorme mayoría de los residentes de sus datos siguen la primera ruta, por lo que es esperable que aquellos que siguen la segunda estén acompañados por una gran mayoría de no residentes, convirtiéndoles así en un buen grupo de control.

Lamentablemente es muy complicado que se cumpla el supuesto de identificación clave del modelo que se plantea, esto es, que los pasajeros pertenecientes al grupo de control y al grupo de tratamiento viajen en aviones diferentes. Es del todo plausible que en un mismo avión que haga la ruta Madrid-Tenerife viajen tanto individuos del grupo de tratamiento que hacen el viaje de vuelta a las islas como individuos del grupo de control que realizan su viaje de ida. En esas circunstancias, si la discriminación de precios se produce a nivel de vuelo, como el análisis previo de la Airef sugería, resultaría imposible encontrar mediante esta especificación el efecto causal de la política en los precios. Esto es precisamente lo que sucede, puesto que al no encontrar diferencias de precios entre los grupos de control y tratamiento en un diseño de diferencias en diferencias el estudio concluye que, pese a identificar un importante aumento de precios tras el cambio de política, este debe achacarse a otros factores desconocidos.

Llegados a este punto tenemos tres estudios encima de la mesa en los que se reconoce un importante aumento de los precios posterior a la política, así como un incremento muy importante en el gasto público destinado a la subvención, si bien dos de los estudios difieren, con razón, sobre si el incremento del descuento es el causante de la subida de precios. Otra cosa en la que coinciden los tres estudios es en señalar que es muy complicado que las compañías estén practicando una discriminación de precios a nivel individual hacia los residentes, una idea que tradicionalmente han defendido muchos partidos regionalistas en Canarias.

Después de esta batería de evidencia teórica y empírica sobre los efectos de la subvención ad valorem actual, la respuesta de los policy makers no han podido ser más decepcionante. En primer lugar, el ministro Ábalos declaró tras publicarse únicamente el estudio de la CNMC que se mantendría el sistema de descuento ad valorem de 75% independientemente de las conclusiones de este y el resto de estudios, dejando así claro el valor que le otorga a la evaluación de políticas que el mismo promovió. Por lo demás, la única reforma que se ha adoptado en este ámbito ha sido la de obligar a las compañías aéreas a no preguntar a sus clientes si son residentes al principio del proceso de compra de su billete para, supuestamente, evitar que se les apliquen mayores precios.

Sí, por lamentable que suene lo único en lo que nuestros políticos han sido capaces de ponerse de acuerdo es en reformar algo que toda la investigación de la que disponían no identificaba como un problema. De hecho, la idea de la discriminación individual que tanto esgrimen los políticos regionalistas (de todos los partidos) es totalmente contraria a los resultados encontrados por la Airef en su estudio. Pensémoslo un instante, si las compañías aéreas pueden identificar individualmente a cada residente y aplicarle mayores precios ¿Por qué la Airef encuentra que los precios de los residentes que volaban en aviones con muchos no residentes apenas subían? ¿Por qué las compañías solo aumentan sus precios a los residentes que vuelan en aviones llenos de otros residentes? Porque, como ya se ha mencionado antes, la discriminación no se realiza a nivel individual sino a nivel de vuelo, lo cual no es una práctica ilegal a diferencia de la discriminación individual.

Finalmente, muchos de esos mismos políticos se han mostrado favorables al establecimiento de Obligaciones de Servicio Público (OSP) en las rutas península-islas que permitan establecer precios de referencia a las compañías. A su juicio, si los estudios no han encontrado un incremento de precios en las rutas interinsulares es precisamente porque esas rutas ya están cubiertas por OSP cuyos precios de referencia (precios medios que las compañías no pueden superar) han impedido a las compañías subir los precios. Sin embargo, esta idea es rechazada de plano por los estudios de la Airef y la CNMC, pues ambos sostienen que los precios medios interinsulares eran inferiores a sus precios (máximos) de referencia, por lo que estos no han actuado como “techos” impidiendo a las compañías subir precios. Sobre esto el estudio de la Airef ofrece un dato interesante, y es que los precios de las rutas interinsulares en Canarias se han mantenido congelados durante la última década mientras que los precios se hundían en el resto de mercados, aunque este dato no se asocie con tanta alegría a la existencia de OSP por parte de aquellos políticos que quieren extender esta medida.

Aunque la Airef pasa por este tema de perfil no deja de ser sorprendente que el modelo de mercado que nuestros políticos quieren imitar sea el de las rutas interinsulares canarias. Un modelo de mercado caracterizado por un monopolio, la compañía canaria Binter, que ha logrado mantener casi congeladas sus tarifas mientras que el resto de compañías en las rutas península-canarias se vieron obligadas a bajar sus precios un 25% en el mismo periodo. O, dicho de otro modo, hay políticos que ingenuamente están dispuestos a restringir la competencia en un mercado para evitar subidas puntuales de precios sin darse cuenta que, al hacerlo, se están condenando a sufrir precios estructuralmente más elevados en el largo plazo.

En suma, hay una brecha creciente entre la cantidad y la calidad de evaluaciones realizadas y la voluntad política para usar esa nueva información. En este caso concreto se trata de un problema de incentivos, el gobierno central asume todo el gasto que supone el descuento, por lo que los políticos autonómicos tienen pocos o ningún interés en reformar el sistema actual para, sin deteriorar la conectividad, conseguir ahorrar parte de fondos públicos que ahora mismo van a parar a las cuentas de resultados de las compañías aéreas. A fin de cuentas, mientras el dinero se malgaste en mi provincia ¿Qué más da?