de Xavier Fageda y Ricardo Flores-Fillol
El gran peso que tiene el coche como medio de movilidad en grandes ciudades genera importantes externalidades negativas en términos de congestión y contaminación. El problema, que es extraordinariamente grave en cuanto a tiempo perdido y salud pública, parece fuera de control y empeora año tras año. Muchas ciudades en Europa han adoptado zonas de baja emisión (como Barcelona el pasado 01/12/2017 y más recientemente Madrid con entrada en vigor progresiva a partir del 30/11/2018), mientras que sólo unas pocas han decidido establecer peajes de congestión (Londres en 2003, Estocolmo en 2006, Milán en 2008, Gotemburgo en 2013 y Palermo en 2016). A esto se le suman las reclamaciones permanentes de mejora de infraestructuras viarias en las ciudades congestionadas. Es frustrante observar como el problema se enquista y empeora a pesar de las medidas adoptadas, lo que transmite la idea de mal endémico inherente a las grandes ciudades.
En esta entrada analizamos las propiedades de las tres medidas a las que hacíamos alusión previamente: las inversiones en infraestructuras, las restricciones vía cantidades (zonas de baja emisión) y las restricciones vía precios (peajes de congestión). Dicho análisis nos permitirá valorar si existe solución al problema y, en su caso, qué medida es la más adecuada (más detalles en Fageda y Flores-Fillol, 2018). Esta entrada complementa y actualiza otras previas sobre este tema (aquí, aquí, aquí, aquí y aquí).
La congestión viaria en núcleos urbanos se explica porque la oferta (infraestructura) es incapaz de absorber la demanda, sobre todo a primera hora de la mañana y a última de la tarde. El motivo tiene que ver con la coexistencia de una oferta fija y una demanda muy variable (caracterizada por horas punta y valle). La congestión se traduce en grandes atascos que ocasionan problemas a los ocupantes de los vehículos y a los habitantes de las ciudades, que encuentran sus calles bloqueadas por un número excesivo de vehículos que producen ruido y contaminación. La relación entre congestión y contaminación es clara, pues el uso de marchas cortas a velocidades reducidas tiene un efecto notable en la emisión de sustancias contaminantes (Parry et al., 2007). Estas emisiones causan la muerte de 3,3 millones de personas al año en el mundo, 31.520 de ellas españolas según la Agencia Europea del Medio Ambiente (info aquí), más que el SIDA, la malaria y la gripe juntas (Lelieveld et al., 2015).
Congestión. Con datos sobre ciudades de todo el mundo, TomTom elabora un indicador de congestión que mide el tiempo adicional que necesita un vehículo para acceder al centro urbano con respecto a una situación de tráfico fluido (info aquí). Así, los atascos en Barcelona y Madrid conllevan que un vehículo tarde un promedio de 31% y 25% más de tiempo, respectivamente, en comparación con la situación descongestionada (datos de 2016). TomTom también ha publicado un informe sobre el coste de la congestión en las empresas españolas (info aquí). Cabe destacar las 119 horas extra al volante en Barcelona (equivalentes a 14 días laborables) y 105 en Madrid. Este tiempo se traduce en una pérdida económica enorme: 175,5 millones de euros en Barcelona y 187,5 millones de euros en la capital española.
Contaminación atmosférica. La Organización Mundial de la Salud (OMS) dispone de una base de datos sobre calidad del aire en las ciudades más pobladas del mundo que proporciona la concentración de partículas en suspensión de tipo PM10 y PM2.5 (partículas con un diámetro aerodinámico inferior o igual a 10 y 2,5 micrómetros, respectivamente). Desde hace unos años, la OMS recomienda la utilización de indicadores basados en PM2.5, ya que se consideran un mejor indicador de la contaminación urbana debido a su origen fundamentalmente antropogénico. Los efectos de las PM2.5 sobre nuestra salud son muy graves por su composición rica en componentes muy tóxicos con gran capacidad de penetración en las vías respiratorias. Según los Valores Guía de protección para la salud de la OMS, una concentración anual media de 10 μg/m3 sería el nivel más bajo a partir del cual se ha detectado asociación entre efectos cardiopulmonares y mortalidad; el riesgo aumenta con la concentración de partículas como cabe esperar (OMS, 2005). El valor registrado en Barcelona es 15 μg/m3, mientras que el de Madrid es 10 μg/m3.
En esta tabla se aprecian los niveles de congestión y contaminación en las capitales europeas más congestionadas (más Barcelona).
Tabla 1: Capitales europeas más congestionadas (más Barcelona) en 2016.
Estos datos constatan la gravedad del problema y su tendencia a empeorar. A continuación, explicamos las propiedades de las tres medidas principales que pueden adoptarse: las inversiones en infraestructuras, las restricciones vía cantidades y las restricciones vía precios.
Inversiones en infraestructuras. En núcleos urbanos con infraestructuras maduras, las inversiones destinadas a mejorar la oferta tienen una baja rentabilidad social ya que sus costes son muy elevados, pueden tener efectos regresivos (en la medida en que se financian con impuestos de base amplia de los que se benefician fundamentalmente los conductores) y son generalmente ineficaces. Esto último es debido a que la mejora de la oferta puede verse correspondida con un aumento de la demanda como respuesta a la reducción del coste generalizado del viaje (Duranton y Turner, 2011).
Restricciones vía cantidades. Las más utilizadas en Europa son las zonas de baja emisión (aplicadas en Barcelona y recientemente en Madrid). Estas medidas son:
- Ineficientes. Tienen carácter indiscriminado y expulsan a conductores con gran necesidad de acceder al centro de la ciudad.
- Ineficaces a medio plazo. Pierden progresivamente su eficacia en cuanto a prevención de los atascos a medida que se renueva la flota de coches (aunque pueden ser eficaces en cuanto a la reducción de la polución).
- Regresivas. Afectan a los vehículos más contaminantes, que son los más antiguos y pertenecen a las familias con menor poder adquisitivo.
Restricciones vía precios: peajes de congestión. Estas medidas tienen la virtud de ser:
- Eficientes. Aquellos usuarios que valoran más la infraestructura son precisamente los que la acaban utilizando.
- Eficaces. Pueden reducir sustancialmente el tráfico desde el momento de su implementación.
- No regresivas si están bien diseñadas. Sobre esta cuestión cabe señalar que: i) su importe suele ser bajo, ii) implican un cierto ahorro en carburante al reducir los atascos, y iii) generan recursos que pueden destinarse a la mejora del transporte público o a políticas sociales progresivas.
Además, un reciente estudio (Bernardo et al., 2018) con datos europeos muestra que las zonas de baja emisión no son efectivas en la reducción de la congestión, mientras que los peajes de congestión sí que funcionan (confirmando estudios parciales anteriores: Eliasson, 2008; Santos y Fraser, 2005; Andersson y Nässén, 2016; Gibson y Carnovale, 2015, entre otros).
Por tanto, constatamos que en muchas ciudades europeas (incluidas Madrid y Barcelona) se están aplicando políticas erróneas que son ineficientes, ineficaces y regresivas. Sostenemos que el problema tiene solución si se aplica la política adecuada. Proponemos el establecimiento de un peaje de congestión que regule el acceso al centro de Madrid y Barcelona en horas punta. Este sistema puede resolver definitiva y permanentemente el problema de los atascos, a la vez que ayudaría a mitigar sustancialmente el de la contaminación atmosférica. Además, es sencillo de diseñar e implementar y produce resultados inmediatos a la vez que genera recursos adicionales.
La impopularidad derivada de pagar un nuevo peaje es evidente. No obstante, la experiencia de las ciudades donde se ha aplicado limita este escollo al corto plazo. En Estocolmo, el apoyo social al peaje pasó del 30% al 70% un año después de su aplicación (Eliasson, 2008), una vez que los ciudadanos experimentaron directamente su efectividad (el tráfico se redujo en un 20% de forma inmediata).