La deuda pública ha alcanzado el 100% del PIB en la OCDE, ha aumentado en 22 puntos porcentuales en la Eurozona desde 2007 hasta situarse en el 88% en 2011 y en España vamos disparados hacia esos valores. El 100% no tiene únicamente un significado simbólico sino que a partir de estos valores el efecto negativo de la deuda sobre el crecimiento empieza a ser significativo –Baum, Checherita-Westphal y Rother. El FMI acaba de publicar en el World Economic Outlook un análisis de diversos episodios de deuda pública muy elevada en países desarrollados y de los factores que han favorecido una consolidación sostenida. A la luz de estas experiencias, la estrategia fiscal del gobierno español tiene aciertos pero también deficiencias que ponen en peligro la propia reducción de la deuda a medio plazo o que pueden hacerla más ineficiente y costosa en términos de actividad y empleo.
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Figura 1. Deuda pública (bruta) sobre PIB en la OCDE. |
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La primera conclusión del FMI es que no hay consolidación sin una reducción sustancial del déficit, y que las que han tenido éxito se han caracterizado por un superávit primario sostenido claramente superior al alcanzado en consolidaciones fallidas. Incluso en los casos más favorables la reducción de la deuda lleva tiempo; se tarda más de una década en dar la vuelta al déficit primario -un cambio que con alguna excepción apenas supera los 6 puntos porcentuales- con lo que la ratio deuda/PIB tarda en promedio más de quince años en caer 10 puntos.
Un factor determinante en la reducción sostenida de la deuda es la elección del conjunto de instrumentos fiscales sobre los que actuar. En algunos de los fracasos más sonados el ajuste se centró en unas pocas partidas presupuestarias, con medidas de urgencia, de carácter temporal, primando el ahorro a corto plazo más que la lógica económica. Por el contrario los ajustes que han tenido más éxito han venido acompañados por cambios en profundidad de la estructura del presupuesto, su elaboración seguimiento y control, así como por reformas fiscales, de la administración y del gasto público de calado. En estos casos resultó decisiva la moderación del gasto en pensiones, y la mejora de la eficiencia en la provisión del estado de bienestar para asegurar su sostenibilidad.
El éxito de los programas de consolidación también dependió de la elección adecuada de otras políticas económicas. Los casos extremos del Reino Unido tras la Primera Guerra Mundial –política monetaria restrictiva para mantener el valor de la libra- y Estados Unidos tras la segunda –tipos de interés muy bajos y elevada inflación- son los ejemplos extremos de la contribución de la política monetaria. Pero incluso en los casos en que el control de la inflación fue un objetivo relevante, la moderación del tipo de interés fue determinante en la reducción de la deuda. Y, por último el éxito relativo en las consolidaciones en Bélgica y Canadá en la década de 1990 tuvo mucho que ver con el impulso de la demanda que vino de la mano de la devaluación nominal y de reformas en los mercados de trabajo y de bienes, que sirvieron para promover el crecimiento.
El diseño de la estrategia fiscal y presupuestaria del gobierno español durante estos meses parece haber tomado nota de estas experiencias históricas, pero sólo parcialmente. Entre los aciertos está la reducción significativa del déficit primario que se persigue en los presupuestos, condición necesaria para el control de la deuda a medio plazo –aunque previsiblemente la propia recesión hará inalcanzable el objetivo de déficit y serán necesarios más ajustes como han señalado recientemente Laborda en El País y Nacho, Juan y Carmen en NeG y ha insistido el propio Gobernador del Banco de España ante la Comisión de Presupuestos del Congreso. Con los actuales costes de financiación, que serían más altos en caso de incumplir sistemáticamente nuestros objetivos de déficit, no parece que la expansión del gasto pueda reducir la deuda a medio plazo –como defienden por ejemplo DeLong y Summers que podría suceder bajo ciertas condiciones macroeconómicas.
También es positiva la rectificación del gobierno al renunciar a aplicar todo el ajuste sobre el gasto. Es cierto que la evidencia empírica muestra que las consolidaciones basadas en el gasto tienen más probabilidades de éxito, ya que los aumentos de impuestos con una presión fiscal media/alta tienen efectos negativos sobre la asignación de recursos –Alesina y Giavazzi, Alesina y Ardagna. Sin embargo como argumenta el propio estudio del FMI –y otros como el de Sutherland, Hoeller y Merola- dada la magnitud del ajuste necesario resulta imposible llevarlo a cabo actuando sólo sobre unas pocas partidas presupuestarias, en especial si una consolidación sostenida precisa de un fuerte impulso inicial para tener un rápido impacto en las expectativas y los costes de financiación.
Pero nuestro proceso de consolidación despierta dudas muy justificadas. Y no únicamente porque la política monetaria no consigue reducir el coste de financiación para favorecer la sostenibilidad de la deuda. La deficiencia fundamental radica en el hecho de que los ajustes presupuestarios se han basado en buena medida en cambios temporales -o al menos que se anuncian como tales- indiscriminados y con frecuencia improvisados cuando no inconsistentes entre sí. Si estos parches son transitorios no asegurarán la consolidación a medio plazo y si son permanentes perpetuarán una estructura fiscal ineficiente que ha generado incentivos erróneos lastrando el crecimiento. Para que el intento de consolidación surta el efecto deseado a corto y largo plazo las medidas aplicadas deben venir acompañadas por –más bien ser resultado de- reformas que aumenten el ahorro público y a la vez mejoren la eficiencia del sector público –Cottarelli y Keen. Si este era hasta ahora poco incentivador del ahorro, la educación de calidad, la innovación, la actividad empresarial, etc., adelgazarlo sin más no lo va a mejorar, es hambre para hoy y para mañana.
Por el lado de los ingresos, la recaudación ha caído en los últimos años a niveles muy inferiores al 40% y su recuperación pasa por una reforma fiscal en profundidad. Hay margen para ampliar las bases tributarias mediante la eliminación de deducciones injustificadas, el aumento de los impuestos ambientales, sobre la propiedad inmobiliaria y equilibrar la contribución de trabajo y capital -Sutherland, Hoeller y Merola. También para mejorar la eficiencia y recaudación de los impuestos indirectos –Mooij y Keen- y las tarifas por los servicios públicos. Es preciso garantizar que el contribuyente recupere las ayudas a la reforma financiera mediante impuestos futuros a cargo de las entidades beneficiadas y la gestión adecuada del capital público en el sector. Y en cuanto a las partidas de gasto, el ejemplo que mostraba Samuel en su post de la semana pasada es muy ilustrativo de como no hacer los recortes en el empleo público; la reducción indiscriminada en todos los frentes supondrá un ahorro temporal pero no necesariamente una mejoría en su utilización. Algo parecido sucede con otras partidas fundamentales. La reducción del gasto sanitario sin una reforma en profundidad que mejore su eficiencia sólo redundará en un empeoramiento de las prestaciones, o un recorte del gasto en educación que no vaya acompañado de las políticas adecuadas –ver los posts de Antonio aquí y aquí- puede tener el mismo efecto negativo. Y muchos ejemplos más. Sin olvidar cuestiones específicas de técnica presupuestaria. Parte de la desconfianza que generan nuestros presupuestos en la Europa administrativa -no únicamente en los mercados- tiene que ver con nuestra dificultad para presentar unas cuentas homogéneas y coherentes del presupuesto de todas las administraciones públicas y de los planes de actuación en los que estos se basan, lo que dificulta su análisis, seguimiento y control.
El gobierno se enfrenta a una situación compleja en la que tiene que asegurar la sostenibilidad fiscal en una recesión, con parte del sector financiero renqueante y sin el control de algunos instrumentos de política económica. Sin embargo hay muchas cosas que aún puede hacer, en particular todo lo relativo a la reforma del sector público en todos sus ámbitos para hacer que este cumpla mejor su función social y económica. Sin esas reformas el crecimiento tardará más y la propia consolidación de la deuda está en peligro, pero algunas no se están haciendo bien o no se han iniciado y otras… no están ni en la agenda.
Hay 12 comentarios
Si todo el problema es el diabólico ratio de deuda pública/PIB ¿Estonia lo está haciendo 10 veces mejor que Japón? Suena a chiste.
La porquería, creo yo, hay que buscarla, sobre todo, debajo de otras alfombras. España, donde es uno de los líderes indiscutibles del planeta, es en la Posición de Inversión Internacional Neta (NIIP) cuya posición negativa se acerca al 100% del PIB y , oh sorpresa, la inmensa mayoría de su componente es deuda privada.
Algo que me produce alarma es la cantidad de dinero del contribuyente q se dilapida de forma cínica y hasta cruel, por los tiempos q vivimos, en sufragar las estructuras de los partidos políticos.
Me refiero al Sistema PP-PSOE. Ambos, encastillados en Diputaciones, Ayuntamientos, Gobiernos Regionales, etc...dedican ingentes cantidades de dinero público para pagar asesores, cargos públicos, entes inoperantes, dietas, coches, etc....además de pervertir, como se ha visto, el sistema de financiación de obras públicas, la planificación sectorial energética, ...
Es decir, q no veo a Mister RAJOY q le meta mano con decisión y como reclama todo el pueblo a estos dislates e ineficacias q lastran el desarrollo económico de la nación.
Ayer mismo la Comisión Europea avisó de la cantidad de trabas q lastran a las empresas, en tiempo y coste, para desarrollar e implantar negocios....
Sobre esto estamos esperando a RAJOY, q sea valiente y asuma dignamente su posición como Presidente de todos y no solo de la casta política PPPSOE.
Luis
Efectivamente una reforma de la administración y del gasto para hacerlo más eficiente y más barato ayudaría a que la consolidación fiscal fuese menos costosa. Esta es una de las reformas pendientes. Se ha sustituido por recortes más o menos lineales en las principales partidas del gasto, sin un análisis riguroso de su lógica económica. De esta forma la reducción de la deuda requerirá más recortes de este tipo y eso tiene un límite que pondrá en peligro la propia consolidación.
Según el FMI, Fiscal Monitor:
"With downside risks to the global economy mounting, policymakers must once again tread the narrow path that will permit them to continue strengthening the public finances while avoiding an excessive withdrawal of fiscal support for a still-fragile economic recovery."
Ver:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/fm/2012/02/pdf/fm1202.pdf
Esto es, que lo que se necesita es un mayor estímulo fiscal que permita el crecimiento económico, a consecuencia del cual se alcanzará la deseada consolidación fiscal y no al revés.
Saludos
PD: Última hora,:
El premio Novel de economía a Paul Roemer
Congratulations!
KEyNES
Estoy de acuerdo en que es preciso acompasar el proceso de consolidación como propone el FMI. Pero no propone nuevos estímulos, sino que la reducción del déficit sea más pausada.
Peor la idea de que el aumento del gasto –o la reducción de impuestos- puede contribuir a reducir la deuda me parece poco plausible. Es parecida a su opuesta que defiende que las consolidaciones pueden ser expansivas. Ambos resultados son aritméticamente posibles pero requieren unas condiciones macroeconómicas que sólo se dan en casos muy particulares, y creo que la economía española no está en esa situación.
El aumento del gasto o la reducción de impuestos-una política fiscal expansiva en definitiva- puede reducir la deuda si, primero, y como parece contrastado, aumenta el PIB, lo que reduce el ratio Deuda/PIB vía tanto por aumento del denominador como bajando el numerador-mas ingresos públicos por impuestos.
Saludos.
KEyNES
Eso no es suficiente. Que la expansión fiscal aumente el PIB lo comparto, pero la cuantía no está ni mucho menos clara. Y en cuanto a que reduciría el numerador, es evidente que un eventual crecimiento del PIB permitiría recuperar parcialmente los ingresos pero, de nuevo a no ser que el multiplicador sea muy potente, difícilmente superaría el efecto sobre el déficit del estímulo inicial.
De la misma forma que no confío mucho en que la consolidación fiscal estimule el PIB, creo que con la evidencia disponible también es aventurado suponer que una expansión fiscal reduciría el déficit y la deuda. El ejercicio de DeLong y Summers que cito en mi enterada, y que va en la dirección que apuntas, permite ver que para que esto suceda las condiciones macroeconómicas tienen que ser muy especiales, incluyendo un bajo coste de financiación, lo que no es por el momento nuestro caso.
Lo que parece que está claro es que sin crecimiento de la economía intentar reducir la deuda es tarea de locos. Una vez se consiga salir del bache es el momento de empezar a pensar en superávit.
Eso no quita que, puestos a recortar, se podría hacer mucho mejor de lo que se hace. Pero ya sea recortando bien o recortando mal, si desde la UE no hay un compromiso serio para ayudar a los distintos países no hay nada que hacer.
Gregorio Melekhov
Estoy de acuerdo en que la estrategia Europea actual es cada vez más insostenible y que debe apostarse por una política de apoyo al crecimiento, incluida una política fiscal menos contractiva en países que pueden permitírselo al tener costes de financiación muy bajos. Y algo parecido puede decirse de la política monetaria. Pero en cualquier caso a nosotros nos esperan años de disciplina fiscal para corregir lo que hemos acumulado durante la crisis y antes, porque nuestro superávit estaba basado en una política fiscal muy ineficiente pero con unos ingresos extraordinarios asociados a la burbuja.
Por ello es crucial acertar con un rediseño de toda la política presupuestaria para facilitar una consolidación a un ritmo razonable y hacer que la intervención del estado en la vida económica y social sea más eficiente y justa. El problema no es sólo el nivel de deuda que estamos alcanzando, es que cualquier recaída ahora o en los próximos 5/10 años nos dejaría sin capacidad fiscal para hacerle frente.
Articulo interesante pero que se centra en buscar soluciones desde un punto de vista económico y no entra en otra causa de la crisis o consecuencia de ella, quien sabe, que es la incapacidad demostrada hasta ahora por las élites políticas para realizar las transformaciones que el sector público necesita, amen de otras actuaciones como una revisión de la constitución con listas abiertas y cambios en la organización territorial del estado y sinceramente no veo a nuestra clase política por la labor.
Muy buen artículo!
Queda claro que nos quedan bastantes años por delante en los cuales, la reducción del déficit entorpecerá el crecimiento y, a su vez, la debilidad del crecimiento ralentizará la disminución del déficit.
Pero supongo que la relación entre ambas variables también depende del modelo productivo; imagino que esa relación será más fuerte cuando mayor sea el peso del sector público y cuando menor sea el peso de las exportaciones en la demanda agregada.
¿En qué medida ganar competitividad -y crecer en base a aumentar exportaciones y reducir importaciones- puede facilitar volver antes al crecimiento y al equilibrio fiscal?
¿En qué medida la lucha contra el déficit impulsa o limita la competitividad?
Son 2 cuestiones clave tratadas parcialmente en el texto.
Ricardo M.
Es cierto que no entro en estos aspectos, pero el modelo productivo es determinante de nuestra capacidad de crecer y por lo tanto de la sostenibilidad de la deuda. Pero a su vez este modelo productivo comprende al sector público, por lo que su eficiencia y un sistema más racional de ingresos y gastos deben contribuir a crear los incentivos adecuados para la inversión, la educación de calidad etc.
En cuanto a la exportación, en este momento es determinante porque es práctivamente el único componente de la demanda que está creciendo razonablemente. En general una balanza comercial más equilibrada de lo que hemos tenido hasta ahora es necesaria para crecer con menos desequilibrios y en especial con menos deuda externa.
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