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¿Cómo abordó la UE la crisis de los refugiados? Lo que el diseño de mecanismos puede enseñarnos

Por Martin Hagen (Departamento de Economía, Universidad Carlos III de Madrid)

Europa ha experimentado recientemente un drástico influjo de refugiados. Tras el estallido de la guerra civil en Siria, el número anual de solicitudes en la Unión Europa se ha multiplicado por cinco hasta llegar a más de 1,3 millones en 2015 (Figura 1). Esta llamada “crisis de los refugiados” afectó de manera particular a los estados miembros situados en la frontera externa de la UE. Más del 90% de los intentos ilegales de entrar en la UE tuvieron lugar en Italia y Grecia (Figura 2). Como países de primera acogida, enseguida se vieron desbordados por el registro de los inmigrantes que llegaban y por la necesidad de proveer comida, cuidados médicos, acomodamiento temporal, etc.

Figura 1: Número de solicitudes de asilo en el grupo UE-28, en miles. (Fuente: Eurostat.)

Como respuesta, la Comisión Europea diseñó un programa de emergencia para asistir a Italia y Grecia (aquí). Su principal objetivo era realojar a 40.000 personas “en clara necesidad de protección internacional” a otros estados miembros. Estos serían incentivados a través de una compensación financiera de 6.000 € por cada refugiado que aceptaran acoger. Sin embargo, para desmayo de la Comisión, el número total de ofertas de acogida sumó solo 32.256 (aquí). El mecanismo se mantuvo por dos años y cuando terminó en septiembre de 2017 se habían realojado a un total de 31.687 personas (aquí). En septiembre de 2015, el Consejo aprobó la reubicación de otros 120.000 refugiados desde Italia y Grecia, esta vez por medio de una orden de distribución de obligado cumplimiento (aquí). Esta decisión fue altamente controvertida y se opusieron a ella la República Checa, Hungría, Rumania y Eslovaquia (aquí). El número total de 21.686 personas es el resultado combinado de ambos programas de realojamiento.

Figura 2: Cruces de frontera ilegales detectados en la frontera externa de la UE en 2009-18 (Fuente: cálculos propios basados en Frontex.)

Nota: Frontex distingue entre “rutas migratorias” y no “países de entrada”. Los porcentajes indicados se basan en que rutas y países pueden emparejare aproximadamente de la siguiente manera: Grecia = Mediterráneo oriental + Ruta circular Albania-Grecia; Italia = Mediterráneo central; España = Mediterráneo occidental + Sáhara occidental. Además, los cruces de frontera ilegales en la ruta de los Balcanes occidentales se han omitido para evitar una doble contabilidad, puesto que la mayoría de los migrantes en esta ruta han entrado previamente en la UE por el Mediterráneo oriental (i.e., Grecia).

Observadores políticos han criticado duramente el programa de realojamiento por no cumplir su objetivo. De acuerdo con ello, Amnistía Internacional (aquí) acusó a los estados miembros de la UE de “hacer dejación de responsabilidades y dejar a miles [de refugiados] abandonados en Italia y Grecia”. Esta declaración es algo gratuita, sin embargo, puesto que ignora que los países simplemente estaban respondiendo a los incentivos del programa. La cuestión clave es, por tanto, por qué la Comisión confió en un mecanismo tan obviamente inadecuado para garantizar el realojo de 40.000 refugiados.

Conceptualmente, la Comisión se enfrentaba al siguiente problema de gestión: quería “comprar” puestos de asilo a los estados miembros. Otorgar asilo es costoso para los gobiernos, no solo en términos monetarios, sino también por las ramificaciones sociopolíticas de la inmigración (tales como el rechazo de los votantes y la xenofobia). A pesar de que algunos países tienen reputación de ser más favorables que otros a los refugiados, la Comisión no conoce sus costes con precisión. Si los conociera, podría simplemente haber calculado la mejor manera de realojar a los 40.000 refugiados y pagar a cada país lo mínimo necesario para que aceptara su parte. Pero esto no ocurrió y es poco realista pensar que podía haberlo hecho.

En presencia de información asimétrica, el mecanismo natural para asignar los 40.000 puestos de asilo es la subasta. En la práctica, las subastas de contratación son usadas por los gobiernos para otorgar contratos de obras públicas y por las empresas para obtener zonas industriales. Sin embargo, hay amplia evidencia empírica de que las subastas de contratos son proclives a la colusión: ofrecen oportunidades a los participantes para no competir entre ellos y subir los precios que reciben en ellas (aquí). Esto genera problemas, puesto que puede causar un alza insostenible en los costes de usar el mecanismo. La colusión no es solamente una seria preocupación en las subastas, sino también en la toma de decisiones de la UE. Los estados miembros se reúnen con frecuencia tanto en sesiones formales como informales. De esta manera pueden intercambiar información fácilmente y coordinar sus posiciones políticas. Hay, incluso alianzas explícitas. Por ejemplo, el grupo de Visegrado ha adoptado la postura común anti-refugiados de la República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia (aquí). En resumen, la colusión importa.

Una característica destacable del mecanismo de precio-fijo que la Comisión usó en 2015 es que es completamente a prueba de coaliciones. Lo mejor que puede hacer cada país es anunciar el número de refugiados que está dispuesto a recibir al precio estipulado de 6.000 €. No hay incentivos a conspirar en secreto con otros países. La razón es simple: a todos los países se les ofrece el mismo precio fijo que, contrariamente a lo que sucede en la subasta, no puede ser manipulado.

Lo que muestro formalmente es menos obvio: los mecanismos de precio fijo son los únicos a prueba de coaliciones. Esto es, cualquier otro mecanismo ofrece oportunidades de manipulación. Interpreto este resultado como una posible explicación de que la Comisión decidiera asignar los puestos de asilo a un precio fijo. No sostengo que la Comisión estuviera pensando explícitamente en prevenir la colusión, puesto que podía simplemente querer un mecanismo sencillo en el sentido de que facilita la decisión a los estados miembros. Ser un mecanismo a prueba de coaliciones impide a los gobiernos decidir estratégicamente y se puede pensar informalmente que ese es un término pomposo para hablar de simplicidad. Los mecanismos simples son atractivos en la práctica porque son fáciles de entender, de poner en marcha y de justificar (a los votantes). Mis resultados explican por qué la Comisión pensó que era mejor usar un mecanismo de precios fijos: no existen alternativas simples mejores. Partiendo de la teoría económica, ofrezco una explicación racional de la respuesta de la UE a la crisis de refugiados.

Mi análisis no termina aquí. En la segunda parte de mi trabajo, me pregunto si la Comisión podía haberlo hecho mejor permitiendo “un poco” de colusión, esto es, permitiendo mecanismos más complicados. En particular, asumo que los gobiernos solo están dispuestos a coludir dentro del mecanismo, absteniéndose de hacer pactos entre ellos al margen del mecanismo (para reasignar dinero o puestos de asilo). Esta simplificación permite a la Comisión llevar a cabo mecanismos más complejos. Sin embargo, muestro que ningún mecanismo de este tipo asegura que los 40.000 refugiados serán realojados. Del mismo modo que ocurrió en 2015, los costes para los gobiernos pueden resultar ser demasiado grandes como para contribuir con el número de puestos de asilo deseados. En cierto sentido, el problema que intentaba resolver la Comisión no tenía solución.

Finalmente, proveo una caracterización precisa de los mecanismos alternativos que la Comisión podía haber usado. Estos mecanismos permiten que el precio varíe un poco para adaptarse a los costes de los países -como en una subasta- pero sin crear incentivos para la colusión. Sin embargo, en una simulación numérica muestro que estos mecanismos no habrían sido de gran ayuda. Para muchas parametrizaciones plausibles, el incremento contrafactual en el número de refugiados reubicados no hubiera superado los 500, una cifra pequeña sobre el total de 32.000 refugiados que fueron, efectivamente, realojados.

En general, mi análisis provee tanto una explicación como una justificación de cómo la UE manejó la crisis de los refugiados. A pesar de que el programa no produjo los resultados deseados, muestro que no había una alternativa viable. De manera más general, mi trabajo ayuda a tomar conciencia de que la política de asilo se ve afectada por los problemas de información asimétrica y, por tanto, es susceptible de ser estudiada por la literatura de diseño de mecanismos. Creo que la teoría económica puede ayudar a entender mejor nuestro sistema de asilo y a mejorarlo. Así, espero que el lector tome este artículo como una invitación para desarrollar trabajos serios en este tema.