Buenas intenciones y ayuda al desarrollo: El caso de los Pueblos del Milenio en Ghana

admin 8 comentarios

De Jorge García Hombrados

Una de las preguntas más importantes que abordamos los economistas es ¿por qué es tan difícil terminar con la pobreza extrema? La teoría que probablemente cuenta con mayor aceptación es la de las trampas de pobreza multidimensionales (ver aquí para un resumen de la literatura). Las trampas de pobreza multidimensionales son mecanismos interrelacionados que operan sobre diferentes dimensiones de bienestar (e.g. salud, ingresos, educación, etc.), que impiden que transferencias o mejoras en una única dimensión de bienestar consigan aumentos duraderos en el bienestar de las familias en situación de extrema pobreza. Por ejemplo, un programa que ofrezca transferencias monetarias o instrumentos de ahorro en comunidades aisladas sin acceso a servicios de salud, educación o mercados agrícolas va a tener probablemente efectos muy limitados en el tiempo sobre el bienestar de las familias de estas localidades. Según esta teoría, en comunidades donde operan trampas de pobreza multidimensionales, la única solución permanente a la pobreza extrema pasaría por intervenciones integrales donde se aborden a la vez los distintos problemas que presentan las comunidades, generando sinergias positivas en las diferentes dimensiones de bienestar. Continuando con el ejemplo anterior, el reparto de fertilizantes podría aumentar directamente los ingresos familiares, pero presumiblemente lo hará de forma más efectiva si, además, se implementan medidas de salud que reduzcan el número de días perdidos por enfermedades y se construyen infraestructuras de transporte que permitan el acceso a otros mercados.

Influenciado en su diseño por los trabajos de Jeffrey Sachs y otros investigadores, Pueblos del Milenio (PM) fue durante una década el programa de referencia de la Naciones Unidad en el combate contra la extrema pobreza. Con el ambicioso propósito de demostrar que se podía acabar con la pobreza extrema en un plazo de tiempo muy corto, el programa PM recibió cuantiosa financiación de gobiernos y organizaciones internacionales. El diseño del programa de los PM se hizo con una base teórica muy fuerte y en cooperación con agentes locales que conocían muy bien el contexto. Incluía intervenciones simultáneas sobre las áreas de salud, educación, agricultura e infraestructuras y durante varios años se fue expandiendo sin que se realizaran evaluaciones de impacto independientes y rigurosas. En su momento de mayor apogeo, el programa llegó a implementarse en áreas rurales de 10 países africanos. Pero algo estaba cambiando en el mundo de la ayuda al desarrollo y a principios de esta década el Department for International Development del gobierno británico comisionó una evaluación de impacto independiente que, dentro de las limitaciones operacionales del programa, evaluara de la manera lo más rigurosa posible los efectos de los PM en Ghana.

Dicha evaluación de impacto, de la que somos autores Edoardo Masset, Arnab Acharya y yo, ha sido publicada recientemente en el Journal of Development Economics. Los resultados de la evaluación fueron debatidos por Edoardo Masset y Jeffrey Sachs hace unos días en un seminario en la London School of Hygiene and Tropical Medicine. En este link pueden ver el debate. Para evaluar el impacto del programa encuestamos antes, durante y después de que se realizara la intervención a más de 700 familias ghanesas que vivían en las comunidades beneficiarias del programa PM. Además, encuestamos simultáneamente a 1461 familias que vivían en comunidades en las que no se implementó el programa y que constituirían el grupo de control. Para limitar el riesgo de sesgo de selección en la asignación no aleatoria del programa y poder estimar los efectos causales del mismo, seguimos los siguientes pasos. En primer lugar, utilizamos datos administrativos anteriores al programa para seleccionar comunidades de control que fueran lo más parecidas posible a las que iban a ser intervenidas. En un segundo paso, seleccionamos en las comunidades control a hogares que fueran similares a aquellos que fueron entrevistados en las comunidades que recibieron el programa. Para esto, utilizamos información recolectada antes del inicio del programa  y una técnica de matching conocida como subclasificación (explicada en detalle en este trabajo). Finalmente, estimamos los efectos del programa utilizando un método de diferencias en diferencias sobre los grupos de tratamiento y control.

Los resultados principales del estudio pueden verse en la figura 1. Dadas las altas expectativas, los efectos de los PM en las comunidades intervenidas del norte de Ghana fueron discretos. Tras 5 años de intervención, los PM tuvieron un efecto positivo sobre los ingresos, aumentando además el acceso a saneamiento y mosquiteras. También mejoraron algunos indicadores de salud materna como el número de partos atendidos por personal sanitario y el uso de métodos anticonceptivos. Sin embargo, el programa no tuvo efectos estadísticamente significativos sobre mortalidad infantil, malnutrición, la incidencia de malaria, el acceso a agua potable o la pobreza (medida a través de consumo). El análisis coste-efectividad llevado a cabo nos sugiere además que, en aquellas dimensiones de bienestar en las que hubo un efecto positivo, el programa no fue más costo-efectivo que otras intervenciones más focalizadas llevadas a cabo en contextos similares.

¿Qué podemos y qué no podemos concluir en el estudio?

De los resultados de nuestra evaluación de impacto no puede inferirse que la ayuda al desarrollo no contribuya a mejorar el bienestar de los más necesitados, ni siquiera que el programa de los PM no pueda ser efectivo en otros contextos. De hecho, existen numerosas intervenciones y programas que han demostrado ser muy efectivas en la reducción de la pobreza extrema y cuyas evaluaciones influencian el diseño de programas contra la pobreza por parte de ONGDs, gobiernos y organizaciones internacionales.

Sin embargo, los resultados de nuestra evaluación ilustran un punto fundamental: en la ayuda al desarrollo, las buenas intenciones no son suficientes. Es fundamental evaluar de manera rigurosa hasta los programas mejor diseñados. Ojalá este ejemplo pueda servir para animar a la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo a emprender la senda marcada por el Department for International Development Británico y otras agencias de cooperación mundiales punteras en el uso de evidencia en su acción de ayuda al desarrollo. Sólo conociendo qué programas funcionan (validez interna) y en qué contextos (validez externa) conseguiremos que la ayuda al desarrollo pueda contribuir de manera eficaz a mejorar la vida de las personas más desfavorecidas.

Figura 1: Efectos de los PM sobre los indicadores de los Objetivos del Desarrollo del Milenio.

 

Hay 8 comentarios
  • Jorge, creo que es un error entregar recursos al desarrollo a autoridades locales. Sobretodo teniendo en cuenta el filtro despilfarrador que genera la corrupción, la negligencia, el clientelismo o los modelos tribales, el pillaje o el terrorismo.

    Por ello creo que un "Plan Marshall" para el continente africano sería un sonoro desastre.

    Si somos ambiciosos, se debería en primer lugar despojar a las autoridades locales, del control efectivo del territorio mediante una intervención militar o misión de paz limitada a gestionar íntegramente los recursos a distribuir. Al igual que se hiciera tras la Segunda Guerra Mundial con las potencias vencidas, Japón y la Alemania Federal.

    Pero esto no servirá de nada, si no formamos adecuadamente a la población local, dándoles la oportunidad de educarse en centros de enseñanza en valores éticos, responsabilidad social y política, etc. Por lo que habría que desplegar sobre el terreno una nutrida red educativa, con una intención clara, inculturar o disolver las creencias que perpetuan el analfabetismo, el pensamiento mágico y la justicia como elemento arbitrario.

    Igualmente habría que formar a los futuros líderes y altos funcionarios, en los principios, que garanticen un estado de derecho.

    Todo ello se realizaría en diferentes fases, a modo de transición socio-política. Abriendo la economía en la última fase, siendo importante determinar la relación de los recursos naturales de cada nación, devolviendo su titularidad según el caso.

    • Hola Jordi,

      Muchas gracias por su comentario. Voy a intentar responder a su pregunta.

      Los efectos de la ayuda al desarrollo llevan décadas siendo objeto de debate en la academia. Por ejemplo, es muy conocido el debate entre Jeffrey Sachs (defendiendo posiciones pro-ayuda) y William Easterly (que defiende posiciones contrarias) en el que ambos sostienen sus argumentos sobre la base de estudios que encuentran resultados diversos.

      Este debate tan amplio ganó mucho en matices a partir del trabajo de, entre otros, los flamantes premio nóbel Esther Duflo, Michael Kremer y Abhijit Banerjee. Utilizando metodologías experimentales, muchos economistas del desarrollo empezamos a generar evidencia sobre qué programas funcionan y bajo qué condiciones. La pregunta ya no era si la ayuda funcionaba o no, sino cómo se puede utilizar la ayuda para que genere el mayor impacto posible. En este sentido, la literatura ha mostrado además que es posible mejorar las políticas públicas y la vida de la gente aún sin mejorar la "política". También tenemos evidencia sobre programas de ayuda que, generando los incentivos correctos, han contribuido a mejorar mucho el funcionamiento administrativo.

      Lo cierto es que gracias al conocimiento que han generado instituciones como J-PAL, IPA, DFID, BID, 3ie, etc podemos diseñar programas qué sabemos ayudarán a salir de la pobreza extrema a muchas personas. Sólo hace falta que agencias de cooperación y ONGs hagan uso de este conocimiento.

  • Gracias por tu amabilidad, Jorge.

    Una última cuestión. Me intriga establecer un perfil psicológico, que frente a otros diferentes, destaque en la generación de riqueza. Mi duda sería si se podría vincular como factor de estudio teórico, la obra y desarrollos posteriores de Max Weber tomando como referencia La ética protestante y el espíritu del capitalismo.

    Es decir, comprobar con datos empíricos dos realidades posiblemente análogas, si la influencia del protestantismo (frente a tribalismo, catolicismo, etc.), ejerce una fuerza similar a la que motivó una Europa dividida, una pujante Holanda e Inglaterra, frente al estancamiento y declive de España y parte de las comunidades no protestantes.

    De comprobar esta hipótesis, con datos de dos escenarios diferenciados, en tiempo y lugar, podríamos toparnos con la clave, de por qué unas sociedades son más pujantes que otras, en función de la cualidades individuales, que permiten o no, diferentes sesgos ideológicos religiosos o creencias similares.

    Mi supuesto sería que el catolicismo sería más restrictivo, frente a un protestantismo, más inspirador y centrado en la iniciativa privada. Dicho de manera muy simple, pero es que el formato no me permite extenderme más.

    Un cordial saludo.

  • Es famoso el trabajo sobre los efectos negativos de la ayuda al desarrollo, "The Curse of Aid" Simeon Djankov , José García Montalvo y Marta Reynal-Querol. https://www.researchgate.net/publication/5149837_The_Curse_of_Aid El argumento fundamental es que la principal causa del subdesarrollo es la corrupción, las malas instituciones que generan malas asignaciones de recursos. Luchar contra élites corruptas es muy costoso. Entonces, con la ayuda al desarrollo, estamos incentivando que no se luche contra esto.

    Mi experiencia en Galicia concuerda con esta publicación. Allí ganaban las elecciones gobiernos corruptos, porque gracias a las ayudas europeas la gente veía que se hacían muchas carreteras y estaba contenta.

    • Hola Ramón,

      Gracias por la referencia y por compartir su experiencia. En relación al paper citado, es un trabajo muy bien ejecutado técnicamente y uno de los más empleados en el debate.

      Aunque la ayuda pueda tener un efecto negativo sobre las instituciones (aunque la evidencia no sea unánime en este punto y haya programas que pueden tener efectos positivos sobre su funcionamiento), la clave es si el daño institucional es menor o mayor que los beneficios a los participantes.

      Como señalaba en la respuesta a un comentario anterior, creo que la evidencia generada en la última década gracias a la revolución de las evaluaciones de impacto nos permite ser más finos a la hora de utilizar la ayuda al desarrollo para financiar o diseñar programas efectivos.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *