La escurridiza cruzada por las reformas laborales

de Tito Boeri y Juan F. Jimeno

Originalmente publicado en Voxeu.org

Las reformas estructurales de los mercados de trabajo son casi universalmente bendecidas por las instituciones internacionales. Se incluyen como condiciones clave para la prestación de asistencia financiera en virtud de programas de rescate formales; el n-programa de rescate griego no es una excepción en este sentido. También se recomiendan encarecidamente a los países bajo supervisión del procedimiento de desequilibrio macroeconómico de la UE; un compromiso para llevar a cabo estas reformas se solicita casi inevitablemente.

Es algo paradójico que aún se les dé tanta importancia a estas reformas después de un período en el que muchos de los países destinatarios de las recomendaciones dicen haberlas aplicado. En muy pocos años, Grecia, por ejemplo, llevó a cabo una reforma de su sistema de prestaciones por desempleo (que redujo sustancialmente de su duración), disminuyó casi a la mitad su salario mínimo y relajó la protección del empleo, así como la cobertura de la negociación colectiva. Sin embargo, el memorando de entendimiento del nuevo programa de rescate sigue pidiendo más reformas del mercado de trabajo (Campos y Coricelli, 2015). O bien las reformas llevadas a cabo anteriormente eran equivocadas o algo se pierde en la traducción de las recomendaciones de las instituciones internacionales, o cambiaron las condiciones económicas para que haya necesidad de más reformas.

En un artículo reciente explicamos que las reformas del mercado de trabajo, junto con mejores herramientas de coordinación de las políticas fiscales, son, de hecho, necesarias para corregir la insoportable divergencia de las tasas de desempleo en Europa (Boeri y Jimeno 2015). En nuestra evaluación, las reformas implementadas durante la crisis fueron, en parte, equivocadas, ya que no tuvieron en en cuenta algunos principios apoyados por la amplia y profunda investigación económica sobre sus efectos. Además, incluso algunas de las que fueron bien diseñadas, cuando se impusieron a los gobiernos nacionales por las instituciones internacionales, fracasaron. La manera en la que se impusieron no produjo que los gobiernos nacionales se sintieran propietarios de las reformas y, por lo tanto, no hizo que estos se aseguraran de su buen funcionamiento. Para abordar estos problemas, proponemos nuevas formas de “condicionalidad positiva”.

¿Por qué más reformas laborales?

Hay dos razones por las que aún se necesitan con tanta urgencia reformas laborales en Europa.

Una es que las diferencias de desempleo entre los países de la zona euro no han sido nunca tan marcadas como en la actualidad (Figura 1). Y estas diferencias no son sólo el resultado del impacto diferencial de la crisis, el tamaño y la naturaleza de los shocks sobre los países; también son el resultado de instituciones laborales disfuncionales que condicionan la respuesta a las perturbaciones.

Figura 1. Tasas de desempleo de la zona euro (%), valores medios y extremos

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La segunda razón es que las perspectivas económicas a medio y largo plazo no son brillantes, debido a las interacciones entre el legado de la deuda de la crisis y la evolución demográfica y la disminución de las expectativas de crecimiento de la productividad (Jimeno 2015). A este respecto, las interacciones se producen en ambos sentidos: por un lado, la disminución de la población en edad de trabajar y el bajo crecimiento de la productividad hacen que sea más difícil la reducción de la deuda y alcanzar una recuperación sólida y sostenida; por otro, adaptarse a un escenario de bajo crecimiento es más difícil debido a la pesada carga de las deudas privada y pública.

Estos factores están empujando a la economía europea hacia la deflación. A pesar de que las reformas estructurales pueden aumentar el sesgo deflacionario en el corto plazo (Egertsson et al. 2013), la verdad es que la economía europea se encuentra en una situación tan triste debido al bajo crecimiento de la productividad, que, dadas la situación demográfica, hace que cada vez sea más probable que la economía europea entre en una "trampa de estancamiento", con un freno significativo al crecimiento del PIB nominal y real.

¿Qué reformas deben llevarse a cabo?

En muchas partes de Europa, las reformas del mercado de trabajo durante los últimos ocho años fueron equivocadas y contraproducentes. La teoría y la evidencia nos dice que:

  • Siempre es mejor tener instituciones laborales flexibles que permitan el ajuste a lo largo de varios márgenes, no sólo mediante variaciones del empleo.
  • Es importante tomar en consideración las condiciones cíclicas en el diseño e implementación de reformas laborales.
  • Una consolidación fiscal muy fuerte puede ser incompatible con el éxito de las reformas estructurales, no sólo porque tales reformas pueden ser políticamente más difíciles, también porque las consecuencias de las reformas pueden no ser convenientes en un contexto de contracción fiscal.

Sin embargo, en Europa reformas laborales se llevaron a cabo:

  • Bajo una política fiscal procíclica derivada de un marco mal diseñado de coordinación de la política fiscal dentro de la UE.
  • Dando demasiada importancia a medidas que promovían la moderación salarial, implementaban reducciones de la indemnización por despido, y aumentaban la edad de jubilación en medio de una gran recesión.
  • Haciendo caso omiso de otras reformas dirigidas a mejorar la productividad, tales como la eliminación de la dualidad contractual.
  • No fomentando el ajuste a lo largo del margen intensivo a través de reducciones de horas de trabajo y los acuerdos a nivel de empresa.
  • No utilizando las reducciones actuariales de las pensiones como una forma sostenible para reducir la atonía del mercado laboral.

Muchas de estas reformas se basaron en las recomendaciones de las instituciones internacionales a los gobiernos nacionales, ya fuera en virtud de programas de rescate formales o de recomendaciones para los que sufrían desequilibrios macroeconómicos graves. Incluso cuando el diagnóstico de los problemas laborales fue atinado (Blanchard et al. 2014), las recomendaciones de las instituciones internacionales se 'perdieron en la traducción', ya que los gobiernos no tomaron plena propiedad de ellas. Otras recomendaciones confiaron demasiado en medidas contraproducentes durante las recesiones, no reconociendo que reformas del mercado de trabajo que son buenas en tiempos normales, pueden no ser tan convenientes en recesiones.

Reformas que favorecen la “condicionalidad positiva”

Lo anterior sugiere que es necesario un enfoque diferente a la forma en que las políticas de empleo se promueven en la UE y a las condiciones bajo las que se tratan de imponer sobre los gobiernos nacionales. Hay estrategias para hacerlo basadas en esquemas de "condicionalidad positiva" que tengan las siguientes propiedades:

  • Establezcan programas europeos que sean complementarios, no sustitutos, de los programas nacionales,
  • Reduzcan el riesgo moral, haciendo que el acceso a los programas europeos esté condicionado a la aceptación de las mejores prácticas en relación con la legislación de protección del empleo, la fijación de salarios y derechos a las prestaciones por desempleo;
  • Disminuyan al mínimo las transferencias de recursos permanentes entre los países.

La introducción gradual de cuentas individuales puede hacer que estos programas se implementen consiguiendo que los beneficios de su aplicación vayan directamente a los trabajadores y no a los gobiernos, los agentes sociales, y otros intermediarios. Por otra parte, si se consiguiera que dichos beneficios fueran totalmente portátiles entre todas las jurisdicciones nacionales, serían percibidos como derechos de todos los ciudadanos de la UE y redundarían en una reducción de las barreras a la movilidad laboral transitoria, que también podría desempeñar un papel como estabilizador en caso de perturbaciones económicas asimétricas.

Ejemplos de programas europeos

A continuación se dan ejemplos de la clase de programas europeos que recomendamos.

Un Contrato de Trabajo Europeo para la Igualdad de Oportunidades

Un nuevo contrato permanente con una indemnización por despido que aumente gradualmente con la antigüedad, similar al nuevo contrato indefinido introducido en Italia y en vigor desde marzo de 2015. Todas las contrataciones bajo este nuevo contrato serían elegibles para recibir aportaciones de fondos europeos a cuentas individuales de los trabajadores (como en el caso del Fondo Austríaco). Así, los empleadores disfrutarían menores costes del despido y menores costes laborales (en la medida en la que las contribuciones europeas también jugarían el papel de subsidios salariales). Los trabajadores se beneficiarían de puestos de trabajo más estables (y del subsidio salarial). Las cuentas individuales también podrían ser el instrumento para desarrollar políticas de empleo más eficaces, sea en el campo de la formación e inserción laboral como en relación con las prestaciones por desempleo.

Un Programa Europeo de Seguro de Desempleo

Un sistema de seguro de desempleo en Europa complementario disponible sólo para aquellos países que logran un progreso sustancial hacia un mejor diseño de las instituciones del mercado de trabajo e implementado a través de aportaciones a las cuentas individuales de los trabajadores.

Neutralidad actuarial y la portabilidad de los derechos de pensión

Dirigido a introducir más flexibilidad en la edad de jubilación que permitiera suavizar el costo del ajuste a los shocks macroeconómicos y el rejuvenecimiento de la población activa. En la medida en la que las diferencias en la edad de jubilación impliquen ajustes actuarialmente neutros, se facilitarían además la portabilidad de derechos de pensión en todas las jurisdicciones y la transparencia de acuerdos bilaterales entre las administraciones nacionales de Seguridad Social.

 

Referencias

 

Blanchard, O, F Jaumotte, and P Loungani (2014), “Labour Market Policies and IMF Advice in Advanced Economies during the Great Recession”, IZA Journal of Labor Policy, 3:2.

 

Boeri, T and J F Jimeno (2015), “The unbearable divergence of unemployment in Europe”, ECB Sintra Forum.

 

Campos N F and F Coricelli (2015), “Reforming Greece”, VoxEU.org, 17 July.

 

Eggertsson, G, A Ferrero, and A Raffo (2013), “Can Structural Reforms Help Europe?”, Board of Governors of the Federal Reserve System International Finance Discussion Papers, 1092, November 2013

 

Jimeno, J F (2015), “The Long-lasting Consequences of the European Crisis”, ECB working paper 1832.