¿Son consistentes los Presupuestos Generales del Estado para 2013 con nuestro compromiso de déficit?

de J. Ignacio Conde-Ruiz, Juan Rubio-Ramírez y Carmen Marín.

El Sábado, 29 de Septiembre el Gobierno presentó los PGE para el año 2013 en el Congreso de los Diputados. Como en años anteriores, los Presupuestos siguen marcados por la austeridad siendo el 2013 un año difícil en el que el Gobierno debe reducir el déficit de España hasta el 4,5% PIB, según el Objetivo de Estabilidad Presupuestaria (OEP) fijado con la UE. Son sin duda, los presupuestos más importantes de los últimos años, y son una oportunidad única para ganar reputación y solvencia en los mercados de capitales.

En primer lugar, es importante señalar que la magnitud del ajuste dependerá de cual sea el déficit final en 2012. Como ya pusimos de relieve en un post anterior, el déficit del primer semestre (medio punto superior al del año pasado) hace difícil el cumplimiento, máxime si aún existe la posibilidad de revalorizar las pensiones en noviembre. Esta revalorización, establecida por ley, conlleva un gasto adicional para el año 2012 de al menos 3.500 millones en función de cuál sea la inflación. Sería paradójico que el Gobierno se viera obligado a subir el IVA para poder cumplir con el déficit y que precisamente por esta medida los gastos aumenten en mayor proporción que el aumento de ingresos.

En segundo lugar, como desconocemos aún cual será el gasto y el ingreso final  en el año 2012 (y por lo tanto su déficit), vamos a realizar las comparaciones con el presupuesto presentado para el año 2012.  En tercer lugar, en todo el post vamos a hablar de gasto e ingreso en términos presupuestarios. Esto es importante pues lo que cuenta a efectos de Bruselas es el análisis en Contabilidad Nacional y la discrepancia entre los dos puede ser no trivial.

Como ya sabemos todos, en el supuesto de que el conjunto de las AAPP cumplan con su OEP para 2012 (-6,3% PIB) debería reducir ese déficit en 1,8 puntos porcentuales (pp.) PIB durante el año 2013. Para la Administración Central  y la Seguridad Social, que son las administraciones que se ven afectadas directamente por los PGE, debemos pasar de un déficit del 4,5% del PIB a uno del 3,8%. Es decir, un ajuste de 0,7% del PIB (o 7000 millones aproximadamente).

Análisis de los Gastos

Según las cifras publicadas, los PGE consolidados (i.e. teniendo en cuenta  las Administraciones del Estado y la Seguridad Social conjuntamente) los Gastos No Financieros aumentan en un 2,2% respecto a los Gastos presupuestados en 2012 (Tabla 1). Mientras que si miramos únicamente a los gastos del Estado (Tabla 2) éstos aumentan en un 6,21%. La discrepancia entre ambas partidas se explica en las mayores aportaciones del Estado a la Seguridad Social que quedan consolidadas.

Si analizamos la Tabla 1 y la Tabla 2 en detalle es destacable lo siguiente:

• Los Gastos de Personal aumentan un 0,4% para el presupuesto consolidado. Mientras que para el Estado aumentan un 1,2%. Este aumento del 1,2% es debido al incremento del gasto destinado a las pensiones de los funcionarios públicos que crece un 8,9%. En cambio, el Gasto en Personal en activo se reduce en un -3,8%. Así, a pesar de que desde el inicio de la crisis los salarios públicos han sufrido recortes y congelaciones, bajando su poder adquisitivo más del 25%, esta partida continua aumentando. Por lo tanto, las medidas de control de salarios públicos han sido insuficientes para controlar el crecimiento de los gastos de personal (al menos en términos nominales).
• La partida que más aumenta es la de Gastos Financieros o el pago de intereses que aumenta un 33,7%, alcanzando los 38.615 millones. Uno de cada cuatro euros del presupuesto se destinará a pagar los intereses en 2013. No obstante, si el Gasto en Intereses fuera el mismo que el presupuestado en el año 2012, los Gastos No Financieros solo caerían un 1%, 3.100 millones de euros, en vez de aumentar un 2,2%. Esto indica que, incluso dejando a un lado los Gastos financieros, los presupuestos no son tan restrictivos como el gobierno quiere hacernos ver.
• Como en ocasiones anteriores, las partidas que más caen son las de Inversiones Reales y Transferencias de Capital que, conjuntamente, caen un -17%. Desde el inicio de la crisis esta partida ha pasado del 24.036 millones en 2008 a 10.500 millones en 2013 (una caída del 56%). Se ha producido un freno en seco de las inversiones reales del Estado, pero pronto llegará el momento en que no se cubra ni la depreciación del capital público existente con el consiguiente efecto sobre la calidad y el funcionamiento de los servicios públicos.
• Es también interesante analizar qué ocurre con las Transferencias del Estado (resumidas en la Tabla 3). Las Transferencias Corrientes aumentan un 1,56% respecto al presupuesto 2012. Cabe destacar el aumento de las Transferencias a la Seguridad Social en un 75% y la reducción de las transferencias a las CC.AA. en un 11%. Por lo general, todas las demás partidas también caen excepto la aportación a las Corporaciones Locales que aumenta en un 5,66%.

Análisis de los Ingresos

En la parte de ingresos juega un papel muy importante el cuadro macroeconómico. El Gobierno estima que el año que viene el PIB se contraerá en -0,5 puntos. Es una cifra optimista si se compara con el consenso de los analistas privados que la media del panel de FUNCAS da una caída del -1,1%. Un cuadro macro optimista, a parte de correr el riesgo de que los ingresos reconocidos sean inferiores a los presupuestados, tiene efectos distorsionadores sobre la financiación autonómica. El Estado está obligado a transferir a las CC.AA. entregas a cuenta de los impuestos compartidos en función a los ingresos presupuestados. Si los ingresos reconocidos son menores a los presupuestados, el exceso de entregas a cuenta tendría que ser devuelto dos años más tarde, en la liquidación del ejercicio. Este hecho genera efectos negativos sobre los incentivos a gastar en las CC.AA. que ya observamos en 2008, y sobre todo, en 2009.

Es importante resaltar que tanto los datos del presupuesto 2012 como del 2013 para los capítulos 1, 2 y 4 (Impuestos Directos, Impuestos Indirectos y Transferencias Corrientes) incluyen las liquidaciones de los impuestos compartidos y los fondos con las CCAA de los años 2010 y 2011 respectivamente.

Según se puede observar en las Tablas 4 y 5,  los Ingresos No Financieros aumentan en un 0,87% en el presupuesto consolidado y en 4,03% en el presupuesto del Estado. En cambio, si analizamos los datos netos de liquidaciones, obtenemos que los Ingresos No Financieros se reducen en el -1,02% para el presupuesto consolidado y en el -0,29% en el presupuesto del Estado.

La discrepancia entre el presupuesto consolidado y el del Estado tiene en cuenta las cotizaciones a la seguridad social que caen y tienen un peso importante. Cuando solo se tiene en cuenta el Estado, los ingresos caen menos debido a los distintos aumentos impositivos y a la reducción de deducciones: subida del IVA y la reducción y eliminación de deducciones de los Impuestos de Sociedades e IRPF.

Si analizamos la Tabla 4: Presupuestos Generales del Estado Consolidados, en detalle es destacable lo siguiente:

• La principal vía de recaudación del Gobierno es a través de los Impuestos Directos y Cotizaciones Sociales que aumentan en un 4,47%. Netos de liquidaciones, se produce una caída del -1,8%. Esto es consecuencia de la crisis económica que afecta negativamente a las previsiones de recaudación tanto a través de IRPF como del Impuesto Sociedades. De esta forma, el ciclo económico neutralizan las medidas puestas en marcha por el Gobierno que afectan a ambos impuestos.
• Los Impuestos Indirectos aumentan en un 87,7%, mientras que netos de liquidaciones solo se incrementan en el 10,11%. Este aumento es consecuencia de la subida del tipo impositivo del IVA.
• Las Transferencias Corrientes están afectadas por las liquidaciones del Fondo de Suficiencia Global que suponen una reducción del 59,61% o 22.962 millones de euros de las transferencias de las CC.AA. al Estado. Por ello, si se analizan los datos netos de liquidaciones, la caída de las Transferencias Corrientes es solo del -8,44%.
• Reducción de los Ingresos de Capital en un 13,1% debido a la menor enajenación de inversiones reales y a las menores Transferencias de Capital realizadas.

De esta forma se puede observar que el ciclo económico recesivo esta eliminando la mayor parte de las medidas de incremento de ingresos tomadas por el gobierno. Y todo esto, queremos recordar, bajo un supuesto de crecimiento bastante optimista. Si el supuesto de crecimiento estuviese cerca de las previsiones de los analistas privados los datos serian peores.

Conclusión

En resumen, los gastos consolidados aumentan un 2,2%, es decir, en 6.625 millones. Al mismo tiempo (ver el Plan Presupuestario 2013-2014, pág. 48) se indica que el gasto sobre PIB para todas las Administraciones Públicas va a caer del 42,5% al 41,3% del PIB, es decir, en unos 12.000 millones. Ambos números nos indican que, si las CC.LL. gastan en 2013 una cantidad similar a la de 2012 , las CC.AA. tendrán que hacer un ajuste del gasto 18.625 (6.625+12.000), lo cual es poco creíble. Sabemos que las CC.AA. han sido las gran incumplidoras desde el inicio del proceso de consolidación fiscal, pero ¿qué sentido tiene que las CC.AA. que representan el 40% del gasto total hagan frente a  todo el ajuste del gasto del año 2013?

Si analizamos conjuntamente los ingresos y los gastos para el Estado consolidado con la Seguridad Social. El aumento de los Ingresos No Financieros en el 0,87% (2.300 millones de euros) no es suficiente para poder hacer frente al aumento de los Gastos del 2,2% (6.625 millones de euros) lo que supone un aumento del déficit presupuestario de 4.327 millones de euros (0,4% PIB) respecto al presupuesto 2012.

No obstante, esto no quiere decir que el déficit no pueda caer en términos de Contabilidad Nacional (CN) que es lo que cuenta de cara al OEP. Esto solo es posible con un ajuste en términos de CN del déficit presupuestario más favorable que en 2012.  Este hecho, que es posible, no deja de ser difícil de entender para los inversores, máxime si tenemos en cuenta que España ha incumplido sistemáticamente sus compromisos de déficit desde el inicio de la consolidación fiscal. Por ello, en un momento donde tenemos todos los ojos de los inversores encima y con una reputación dañada, creemos que solo conseguiremos convencer a los inversores si los recortes afectan a las grandes partidas del presupuesto. Es decir, presentar un presupuesto donde el gasto presupuestario caiga. En este sentido, dado que ya han sufrido una importante reducción los salarios públicos y para crecer deberíamos aumentar, dentro de lo posible,  el gasto productivo (políticas activas, educación, investigación, etc.), no quedaría más remedio la siempre injusta medida de tocar las pensiones, que representan el 25% del gasto total y el 36% del gasto consolidado de Estado y Seguridad Social.