de Juanjo Ganuza y Gerard Llobet
Como todos sabemos, el tiempo de los jarrones chinos ha terminado. La semana pasada, el Ministro de Economía anunció un recorte en la inversión pública del 40%. Estamos ante la difícil coyuntura que requiere, más que nunca, que la inversión sea productiva, y tener menos recursos que nunca para acometerla. Por ello, seleccionar bien los proyectos de infraestructuras es clave para la recuperación económica. Desgraciadamente, existen dos motivos que nos hacen pensar en que los recortes presupuestarios no nos van a vacunar contra los jarrones chinos: i) Se tiende a recortar los proyectos más fáciles (políticamente) de eliminar, no necesariamente los más ineficientes. Cuesta creer que no habiendo dinero para nada, los dos últimos dos ministros de obras públicas, de distinta ideología pero ambos gallegos, coincidan en la prioridad de terminar el AVE que conecta Madrid con Galicia. ii) Todo indica, que los planes futuros de infraestructuras van a intentar mantener la inversión implicando al sector privado a través de contratos de colaboración público-privada (PPPs). Esta estrategia es delicada, dado que los costes de financiación son mayores para el sector privado que para el sector público. Pero en lo que respecta al tema que nos ocupa, las PPP permiten que con poco dinero hoy se puedan todavía comprar jarrones chinos, aunque a costa de comprometer nuestros escasos recursos públicos futuros.
Los remedios contra los jarrones chinos son conocidos por los economistas y fueron descritos muy bien en un artículo de Ginés de Rus, que los denomina “elefantes blancos’’. Necesitamos hacer buenos (y sobre todo independientes) análisis coste-beneficio de las infraestructuras, evaluar las alternativas, y sobre todo generar un marco institucional que corresponsabilice a los políticos de su toma de decisiones. Nada de esto es sencillo pero, seguramente, el punto más delicado es el último. ¿Cómo se establecen los incentivos para que los políticos seleccionen los proyectos de infraestructuras socialmente más rentables? Dado que los proyectos pueden tardar bastantes años en completarse y décadas en pagarse y que tenemos un sistema de financiación pública lleno de subsidios cruzados, donde las autoridades que impulsan y gestionan una obra pública pueden pagar solo un porcentaje de ella, el diseño de incentivos es muy, muy complicado. Parece más prometedor, insistir en los controles ex-ante, conseguir que se implante un código de buenas prácticas en la toma de decisiones sobre infraestructuras que incluya análisis coste-beneficio independientes (que se hagan para ayudar a decidir y no para justificar la decisión) y, sobre todo, tengan altos estándares metodológicos.
Supongamos que tenemos éxito en nuestro propósito, y la toma de decisiones sobre obras públicas se adapta a la racionalidad económica, ¿estamos a salvo de los jarrones chinos? La respuesta es que no. Los análisis coste-beneficio son controvertidos por la valoración de bienes intangibles, pero sobre todo porque dependen de estimaciones de demanda y costes que incluso si no están sesgadas deliberadamente, no están exentas de grandes errores. Nos centraremos ahora, en los errores en las previsiones de demanda de infraestructuras, y veremos que hay casos de sobreestimación de la demanda (o jarrón chino), pero también, otros en los que la estimación de la demanda es muy conservadora.
En un artículo muy interesante Flyvberg, Holm y Buhl (2005) analizan el desfase entre las estimaciones de demanda y el uso que finalmente se da a 210 infraestructuras ferroviarias y de carreteras en 14 países, tanto desarrollados como en desarrollo (que desgraciadamente no incluyen España) entre 1969 y 1998. Este estudio muestra que existe una importante divergencia entre el caso de las carreteras y del ferrocarril. En el caso de las carreteras, la demanda en promedio se subestima cerca del 9%. Sin embargo, la distribución de estos errores no es simétrica y en más del 50% de los proyectos existe una sobreestimación de un 20% o más.
El caso del ferrocarril es muy distinto y las previsiones de demanda son sistemáticamente mayores que el uso que las infraestructuras reciben. En promedio, la demanda es un 51% inferior a la prevista y en el 72% de los proyectos la demanda se sobreestima en al menos dos tercios. Esta estimación no considera casos extremos como el de dos proyectos ferroviarios en Alemania que sobreestimaban la demanda en cerca del 150%!
El artículo también constata que esta sobreestimación no ha cambiado substancialmente en el tiempo. Además, entrevistas con los gestores de estas infraestructuras muestran que el origen de esta diferencia es muy distinto en el caso de las autopistas y del ferrocarril. En el primer caso, la mayor parte de las diferencias provienen de errores en las previsiones de generación de tráfico y en la dificultad de estimar el desarrollo económico del área que sirve la carretera. Los motivos de la sobreestimación en el caso del ferrocarril, sin embargo, son los errores en la estimación de cuantos pasajeros se divierten desde otros medios de transporte (principalmente del automóvil) o tal como los autores denominan, el “sesgo deliberado en las estimaciones” que justifiquen proyectos con un coste mucho mayor que el de obras públicas de transporte alternativos.
En resumen, incluso dejando a un lado sesgos deliberados, es difícil evitar los errores estadísticos en las previsiones de demanda. Pero, ¿son los errores un verdadero problema? ¿No puede ser que los sobrecostes generados por la sobreestimación de algunos proyectos se compensaran con el ahorro de otros? Lamentablemente no. Es importante que los errores de estimación sean pequeños porqué los errores suelen incidir de forma asimétrica sobre las finanzas públicas, por el viejo principio de que se suelen socializar las pérdidas y privatizar los beneficios. Madrid nos proporciona un ejemplo (entre muchos) de ello.
Por un lado tenemos el caso de la M-45. Esta autovía de circunvalación fue resultado de una Asociación Público-Privada (APP) construida y explotada por una empresa privada mediante lo que en ese momento era un novedoso sistema, el peaje en la sombra. La empresa recibe dinero de la administración autonómica cada vez que un coche circula por ella. La estimación del tráfico fue notablemente inferior al tráfico que ha terminado circulando por ella, y todo indica que los costes serán recuperados en un tiempo récord y al final de su explotación generará pingües beneficios para la empresa concesionaria. Por otro lado, tenemos el caso de la autopistas radiales de Madrid. Las previsiones de tráfico de las mismas nunca se cumplieron y las empresas concesionarias arrastran importantes pérdidas que han sido parcialmente compensadas por los Presupuestos Generales del Estado de 2011.
Analizar los incentivos que tiene la Administración para rescatar a las autovías radiales de Madrid y discutir cómo se pueden evitar las renegociaciones de las concesiones, merece un futuro post. Pero terminaremos, adelantando de ese análisis una idea de Eduardo Engel para reducir el coste de los errores estadísticos de las previsiones de demanda en las finanzas públicas (dado que parece difícil conseguir que no se socialicen las pérdidas), utilizar contratos de concesión de plazo variable. La idea es sencilla, la empresa adjudicataria revela con su puja la cantidad por la que tiene ser compensada en el momento de la adjudicación. Cada año que pasa, se va descontado de esa cantidad los peajes acumulados (con los costes financieros asociados) hasta que se alcanza la cantidad inicial y la concesión termina. Esto hubiera implicado reducir el plazo de la concesión de la M-45, y aumentar el plazo de la concesión de las las autopistas radiales de Madrid. Si no podemos evitar los errores estadísticos, diseñemos mecanismos de adjudicación de infraestructuras que sean menos sensibles a los mismos.
Hay 21 comentarios
Interesante artículo. Permítanme una cuestión de forma que no de fondo. Revisen el uso de la tilde. Parece que sobra en algunos "porque" y falta en algún "públicas".
Un saludo
Esto nos pasa por concentrarnos demasiado en los errores estadísticos y demasiado poco en los errores ortográficos. Gracias por avisarnos...
Enlace sobre un tema parecido. Estos contratos tienen un problema porque tienen una opción put implícita:
http://www.sintetia.com/analisis/seleccion-adversa-en-los-contratos-de-las-administraciones-publicas
El mecanismo propuesto es elegante. No obstante cuesta mucho comprender esta frase entre paréntesis: "(dado que parece difícil conseguir que no se socialicen las perdidas)".
Sinceramente, no sé cómo aspiramos a tener empresarios que innoven y arriesguen si estos saben que entre todos siempre les vamos a salvar de una (merecida) quiebra. ¡Y encima estan dando un "servicio público" que nadie parece querer!
No sólo es injusto, es un riesgo moral enorme.
Totalmente de acuerdo. En una entrada más adelante hablaremos de porqué cuesta tanto que las empresas asuman esas pérdidas...
La idea es fantástica porque no es sólo que reduzca el coste de los errores de previsión de demanda, es que traspasa la tarea de su estimación a quien, bajo ese sistema, tiene más interés en estimarla correctamente.
Juanjo y Gerard,
Gracias por la interesante y oportuna entrada. Ya en los años 60 algunos países (incluyendo países latinoamericanos) intentaron que todo proyecto de obra pública fuera sometido a un análisis coste-beneficios (yo hice mi primeras evaluaciones de proyectos para el Banco Mundial en 1962).
Más allá de cuánto se haya extendido el uso del análisis coste-beneficios, lo que siempre ha quedado sin atender es el marco institucional en que se deciden y ejecutan los proyectos. El estudio sistemático de las diferencias entre las decisiones de aprobación o rechazo de proyectos y las consecuencias de estas decisiones muy pocas veces se ha realizado de manera seria. Esto es válido también para Chile, a pesar de los varios estudios de Engel y sus colegas sobre las concesiones de servicios públicos (Chile fue pionero al establecer en 1979 un Programa de Evaluación de Proyectos que sirviera de base a las decisiones públicas).
Mi impresión es que el análisis coste-beneficios predicado por los economistas es el ejemplo más antiguo de algo que preferimos ignorar. Me refiero a la desconexión entre conocimiento y decisiones. Los expertos creemos saber lo suficiente como para que las decisiones reflejen nuestras recomendaciones, pero de igual de manera que los pacientes siguen o no las recomendaciones de los médicos (me gustaría saber de alguien que siempre haya seguido las recomendaciones de sus médicos), los gobiernos siguen o no las recomendaciones de los expertos. Seguro que el porcentaje de rechazo de las recomendaciones es mayor en las decisiones públicas. Esto ha llevado a los economistas a proponer instituciones en las cuales los economistas toman las decisiones (tribunales de libre competencia, bancos centrales, superintendencias de todas las actividades que los gobiernos quieren controlar, sin dejar de mencionar las pretensiones que tuvo Oscar Lange en su Polonia comunista) o transformarse en políticos para tomar las decisiones (ministros y también jefes de estado). Los fracasos de las instituciones controladas por los economistas y también de los economistas-políticos debieran ser un llamado de atención sobre lo poco que sabemos para hacernos responsables de las decisiones públicas.
Quasimontoro, no puedo estar de acuerdo con tu ultima observacion sobre los fracasos de las instituciones controladas por economistas. Las herramientas de analisis de los economistas son fundamentales para la toma de decisiones en los organos que citas. Hay economistas malos y buenos al igual que medicos, pero a que prefieres que la cirujía te la haga un medico y no un ingeniero de caminos?
Dicho de otra manera dudo que pudieses evitar esos fracasos eligiendo entre candidatos sin formación económica.
Por cierto si miras a los reguladores españoles de los tres grandes (telco, energia y competencia) solo uno esta dirigido por un economista (energia).
Dos puntos. Primero, los economistas hemos tenido que enfrentar la gran competencia de abogados y otros profesionales y también de políticos para tomar el control de las instituciones que mencioné en mi comentario inicial. Yo no hablo sólo de España (no soy español, he vivido en varios países, incluyendo España, y he participado en muchas batallas por la creación y el control de esas instituciones).
Segundo, siempre se puede argumentar que el análisis económico es útil en la toma de decisiones (te lo dice alguien que ha sido asesor económico por más de 50 años) pero una cosa distinta es tomar decisiones donde se requiere una cantidad de conocimientos adicionales y habilidades personales que un economista puede tener, pero que la casi totalidad de los economistas no tienen. Como dijo Tom Sowell tiempo atrás, los intelectuales (incluyendo los economistas) pueden escribir sobre cómo ordeñar una vaca, pero si van a ordeñar una vaca seguramente no volverán con leche.
Hace poco me visitaba un amigo que trabaja en Holanda, en una institución pública que se dedica a criticar, evaluar y recomendar políticas públicas.
Hablando de estos temas, me contaba el siguiente caso:
Hace ya unos años, Holanda tuvo que decidir si se incorporaba al proyecto del EuroFighter. El coste era elevado, y los beneficios previstos serían pequeños, pero el caché político en Europa era importante.
Sabiendo lo que diría al respecto el instituto público de mi amigo, decidieron no preguntarle a ellos, sino a una consultora privada (creo recordar que PWC), que emitió un informe favorable, diciendo que se crearían, creo recordar, 20.000 empleos. Con la opinión pública a favor, se dio luz verde a la incorporación de Holanda al proyecto.
Los 20.000 empleos eran en realidad 200 empleos durante 100 años, y la medida se tomó en un momento en el que el paro en Holanda rondaba el 3% (y entre los ingenieros, básicamente el 0%).
tener empresarios que innoven y arriesguen me parece que no es tarea fácil, si asi fuera seria
beneficioso para todos .La idea es muy buena
Juanjo y Gerard,
Muy interesante y pertinente post. En principio el uso de PPPs (sean peajes o peajes sombra) debería reducir la posibilidad de elefantes blancos. Si una empresa privada tiene que asumir riesgo estudia bien los números (previsions de tráfico, etc.) y solo se embarcará en proyectos viables (en términos esperados)
Un problema por el que esto no funciona en España (desconozco si esto ocurre en otros sitios) es la llamada Responsabilidad Patrimonial del Estado RPE). En esencia supone que si la concesión entra en concurso, el Estado debe pagarle al concesionario toda su inversión, independientemente de los motivos que llevan a la concesionaria a las dificultades!
Esta garantía hace que 1) las administraciones siempre estén dispuestas a renegociar para evitar que la concesionaria quiebre y 2) reduce sustancialmente los incentivos de los concesionarios (y de las entidades que les financian) de hacer bien los números y asegurarse que la infra es viable.
Por ello junto a las medidas que proponéis creo que habría que revisar la RPE acotandola de alguna manera. (Esto hay que hacerlo con mucho cuidado pq la RPE es fundamental para facilitar que las concesionarias encuentren financiación)
Aqui se explica bien la problemática (con datos interesantes sobre las sobrestimaciones en las previsiones de tráfico en carreteras):
http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/presu_gasto_publico/65_03.pdf
Interesante artículo. Lamentablemente, y pese a que cada día nos enteramos de inversiones públicas ruinosas, parece que los análisis siguen sustituyéndose por deseos en jarrones chinos aún en marcha o en otros que se espera adquirir. Este parece el caso de las Eurovegas, en el que aparte de insistirse en los trasnochados, insostenibles y malos esquemas de inversión y desarrollo de los últimos años, se promete una abultadísima cifra de puestos de trabajo directos e indirectos que cuesta, por muchos deseos que una ponga, creer.
No creo que el estado requiera fianciación de una concesionaria privada y arriesgarse a acabar pagando más de lo que vale o a rescatar a la concesionaria de la quiebra. Con los bonos al 3 o 4% ¿ que necesidad hay de meter por medio a intermediarios privados que siempre van a ganar más con la concesión que con la construcción?
Este es un tema esencial y que en España está absolutamente en mantillas. Como en otros temas, aquí podemos aprender de los países latinoamericanos, que precisamente por tener muchos menos fondos para inversión en infraestructuras han sido mucho más rigurosos en los análisis coste-beneficio. El ejemplo chileno es bueno, el peruano (con el Sistema Nacional de Inversión Pública que analiza todos los proyectos de inversión de importe significativo, sean estatales o regionales) también puede ser una referencia.
Lo que está claro es que el Ministerio de Fomento es un ministerio politizado y capturado por intereses empresariales. Dejado a su libre albedrío, invertirá demasiado y "mal"; lo primero no es un riesgo ahora, pero lo segundo sí. Este Ministerio necesita urgentemente contrapesos serios.
(y un tema de traducción: divert = desviar, no divertir)
"divert"= desviar)
Para analizar las inversiones en infraestructuras hay que considerar mas variables de las que veo por aquí, una de las mas importantes es la madurez en la implantación de las mismas. Equiparar aeropuertos y autopistas con algo tan novedoso como la alta velocidad ferroviaria puede llevar a sacar conclusiones confusas.
Las dos primeras tienen un amplio recorrido y evolución dispar, los aeropuertos tuvieron problemas parecidos al AVE y lo solucionaron con las líneas low-cost, luego llegó el despropósito de los pequeños aeropuertos en medio de ningún sitio, pero eso no se debe poner en el debe de este sistema. Es mas, la mas que previsible evolución de las líneas de AVE es la que va hacer inviables estas pequeñas infraestructuras.
La cuestión es que el low-cost va a llegar al AVE y a lo bestia, Talgo acaba de ganar un concurso en Arabia y eso supone que su prototipo Avril, que duplica el nº de pasajeros(todo turista) de un AVE normal va a echar a andar seguro, y a diferencia de otros medios de transporte como con el Airbus A-380, no se tendran que hacer grandes modificaciones en infraestructuras ni cambios en la tecnología ahora utilizada.
Era un cambio anunciado que se ha producido a una velocidad mucho mas rápida que en la evolución de cualquier otro medio de transporte.
Ha habido mucho "inversión pública" que no ha pasado de burdo estímulo pseudo-keynesiano de alguien que acababa de leerse aquel artículo de 1933 "The means to prosperity" en el que, cual prestidigitador cósmico, John Maynard explicaba cómo pidiendo prestadas Cien Libras Esterlinas y gastándolas en obra pública el astuto gobierno conseguia subir el PIB en Doscientas libras. La magia de los multiplicadores y la intertemporalidad.
Allí comenzó la historia y terminó en la orgía de 8000 millones que el último gobierno tiró por la ventana intentando alargar el espejismo unos meses más.
La estación de Renfe de Torrelodones y la de la Navata vieron cómo la altura de sus andenes de pasajeros subía 5 centímetros mientras una compañía de seguridad privada ofrecía tres turnos de empleo adicional mientras duró la obra para vigilar los pallets de ladrillo día y noche.
Las estaciones estaban perfectas pero tras el estímulo, además de perfectas, sus andenes eran cinco centímetros más altos.
No es sencillo encontrar el momento en el cual perdimos el norte pero aquel artículo de 1933 bien podría ser un ejemplo de otra frase de Keynes, aquella en la que nos prevenía del peligro de las ideas de los economistas muertos.
Saludos
Gracias por vuestra entrada. Creo que este es un tema que merecería un debate más profundo, incluso a nivel de opinión pública y espero que en los próximos meses . En mi opinión hay dos aspectos relevantes adicionales,
1. Por un lado la RPA funciona como un opt out e impone a la administración comprar a coste, unos activos que no tienen ese valor de mercado. Pero, además, en general son las matrices de las empresas concesionarias las que construyen los activos. Incrementando el coste de construcción en igual o mayor proporción que la sobreestimación de la demanda se garantízan ganar la puja y forzar la RPA. ¿Existe literatura de esto?
2. Por otra parte, creo que el problema no es sólo el diseño de incentivos óptimos, sino cómo incentivar a la administración a forzarlos. En mi opinión la ley de costratos del sector público se ha demostrado un instrumento muy maleable al ciclo político. ¿Cabría incorporar los mecanismos propuestos aquí y en otros sitios: requisitos de capital, transmisión efectiva del riesgo de demanda, plazos variables o plazos breves con reversión, a un instrumento con vocación de permanencia como la nueva ley de estabilidad presupuestaria?
Una parte de la culpa del desbarajuste está en el sistema de financiación de infraestructuras con fondos europeos. También tiene que haber cambios ahí. Eso de que "tú haz lo que quieras, que yo te pago un 50%" incrementa la posibilidad de errores en la toma de decisiones. Pero eso no es más que el mechero. La gasolina es el desastre institucional y político con el que carga este país. No hay contrapoderes, ni separación de poderes, y estamos en un estado de subdesarrollo político que se resiste a desaparecer, a pesar de los treinta años de democracia (con mucha mala experiencia acumulada) y a pesar del desarrollo económico.
Yo soy muy pesimista. En lo peor de esta terrible crisis a nuestros representantes políticos ni se les pasa por la cabeza plantear un cambio profundo en las reglas del juego. Hasta el año pasado (2011) estuvieron engañando y haciendo de las suyas, como hemos comprobado.
La "idea" de Engel (que le pertenece tambien a Fisher y Galetovic) ha sido puesta en practica en Chile en varias concesiones. El metodo de adjudicacion por el menor valor presente de los ingresos tambien tiene sus problemas, incluyendo la resistencia del sector financiero por reducir el upside del financiamiento a la Special Purpose Vehicle.
Es cierto que sería óptimo independizar el órgano que analiza la viabilidad y el que toma la decisión (Fomento), también lo sería incentivar a que el decisor siguiese las recomendaciones que le da el análisis o, en caso contrario, justificase por qué no lo hace pero en mi opinión el problema que atañe las infraestructuras es aun más profundo y afecta a más elementos básicos que configuran un estado: la planificación a largo plazo.
En proyectos con tamañas inversiones y tan importantes para el desarrollo a largo plazo (a décadas vista) de un país no se puede tomar decisiones electoralistas en periodos de 4 años. Es inaceptable que cada vez que haya un cambio de gobierno se cambien planes hidrológicos, proyectos de alta velocidad, etc.
Los proyectos de infraestructuras, asi como el modelo educativo, el sanitario o el de previsión tienen impactos a largo plazo y por tanto deben ser planificados como tal. Para que esto sea viable es imprescindible un consenso político para temas tan básicos. Esto evitaría estar modificando (con el coste económico pero también social que ello conlleva), y dejando en manos de intereses puramente políticos y, por tanto, cortoplacistas.
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